我国就业救助制度的困境及路径优化

陈亚琼

（山西大学 政治与公共管理学院，太原 030006）

目前，我国经济发展步入新常态，但仍存在大量无法就业或无法平等享受就业权的弱势群体。作为社会救助的重要组成部分，就业救助开始进入政府及学界的视野。但是目前，我国就业救助系统的制度观念十分薄弱，与之配套的法律、法规等仍不完善。笔者对就业救助进行制度研究，力图促进我国的就业救助系统沿着制度化、规范化的方向运行，实现公平发展的追求。

一、就业救助制度理念变革

就业救助是一项可以从根本上解决就业问题的措施，因而就业救助制度作为当代社会不可或缺的制度之一，其理念变革对于社会政策的创新和社会充分就业目标的实现具有重要意义。

（一）就业救助的理念

任何国家和政府，任何制度都不能剥夺公民得益于发展的权利。发展要求所有的制度设计都应该努力实现这样一个目标，即尽可能促进社会生活的进步及可持续。而就业救助则是一项旨在公平合理分配就业资源，维护社会和谐，促进社会稳定发展的活动，其完全符合发展的理念。

从社会救助理论的角度出发，我国就业救助的理念变革主要包含以下几方面：一是就业救助的主体。毋庸置疑，政府是就业救助的主要责任承担者，在就业救助立法、救助资金的提供及相关事务的管理等方面负担主要责任。但与此同时，也应当重视公益组织、慈善组织等第三方非营利组织的力量。要改变过于强调政府主体责任的观念，调动非营利组织在就业救助活动中的积极性，发挥对于扩大救助范围，提高救助力度等方面的积极作用。二是就业救助的对象。就业救助不是社会慈善活动，它的对象是需要经过一定的筛选并符合一定的救助条件的人。因此，只有确定救助对象的范围，政府才能制定出最科学合理的就业救助政策，使真正需要救助的个体实现就业，使有限的就业资源得以最充分地利用。如此看来，制定一个相对客观的标准对于确定就业救助对象的范围是至关重要的。三是就业救助的方式。当前普遍实行的救助方式是提供就业机会，工作介绍或救助金，在引入“发展型社会政策”理念后，就业救助的方式上，要求同时关注物质救助和能力提升。四是就业救助的目标。要使救助对象维持最基本的生活状况的前提下，实现助人自助及社会融合。因此，若想实现此目标，救助方式也应当随之进行相应改革，救助方式由单一救助向多方位救助转变。

（二）就业救助的实质

就业救助制度化实质上是为了切实维护公民就业权，帮助失业者实现就业，这种救助理论上具有无偿性。就业权利作为法定权利，只有当它转变为现实权利，即融入公民生活时才具有实际意义。所以，我国公民就业权的实现，不仅需要法律法规的确认，还需要国家在制度以及就业资源方面提供保障。而就业救助作为最后一道安全网，可以避免就业权成为空中楼阁。

在我国，就业权是公民的权利和义务，并且公民平等享有就业权。从理论上来讲，因自身条件缺失而不能平等地享受就业机会的人都拥有享受就业救助的权利，为他们提供物质和资金保障以及适合他们的工作岗位，从而维持其最基本的生活，切实保障其就业权的实现。对就业救助进行制度化规范，保障公民就业权是可持续发展理念的核心要求。站在“人力资本”的角度，就业以及技能培训等投资是提升人力资本最基本的途径之一。就业救助不仅仅只是支出，而是一种战略性投资，其投入一方面帮助公民实现就业，创造物质财富从而摆脱贫困，促进社会进步，另一方面帮助提高公民的个人能力，提高其劳动市场竞争力，使其更适应社会发展的需要。

二、就业救助的制度困境

整体而言，我国目前的就业救助已经为维护和实现公民就业提供了一定的制度基础。但在具体实践中，现有制度尚存在不足之处，就业救助制度化建设路途上仍然面临着诸多困难，仍待破除。

（一）就业救助的制度现状

20世纪50年代政府颁布了《救济失业工人暂行办法》，其目的是对建国初期出现的大量失业人口进行安置，这也标志着我国就业救助制度的产生。但由于当时处于百废待兴的时期，根据生产自救的政策方针，其救助对象主要包括失业工人以及残疾人，范围有限。

改革开放初期，我国为促进就业颁布若干法律法规以及相关优惠政策，促使我国的就业救助工作取得了较大的进步与发展。如，我国于1986年为配合劳动制度改革而正式建立的失业保险制度，1995年政府颁布的《就业登记规定》《职业介绍规定》，进一步推进了我国就业救助的工作进程。在这一阶段，救助主体向多元化转变，就业资源得以丰富，就业渠道得以拓宽。但就业救助的方式仍停留在提供就业岗位的层面上，较少涉及到失业群体劳动技能的提升方面。

2007年，《就业促进法》的正式颁布，标志着我国的就业政策被上升为法律层次，就业救助工作由此步入了长效化、法制化的进程。2008年，《关于做好促进就业工作的通知》的颁布，将全部就业困难人员纳入就业救助的救助范围中。2014年，《社会救助暂行办法》的颁布，首次以法规的形式将救助责任确立为全社会的责任，由此将救助的大门向全社会敞开，这对于我国就业救助改革具有历史性的进步意义。

（二）就业救助的制度困境

我国就业救助制度正处于全面探索的阶段，因而在制度设计、制度衔接、制度实施等方面尚存在诸多问题。

1.就业救助制度设计忽视救助对象的差异性。失业是致贫的根本因素，而现行的就业救助制度设计中只关注了救助对象的普遍性，忽视了失业主体的差异性。如《社会救助暂行办法》中规定的为处于失业状态的人员提供职业介绍，此项规定中并未考虑到救助对象与工作岗位的适配性，一方面达不到精准救助的效果，另一方面还可能会造成就业资源得不到最大化的利用。

2.就业救助制度与低保制度衔接不畅。低保制度是一项维护困难人员基本生存发展的制度。但在具体实践中，一部分符合就业救助条件并且可以获得职业介绍、技能培训的困难群体，当得知一经就业，就不能再享受低保政策，并且就业所得报酬与低保的补助金相差无几时，即使拥有了劳动能力，也因为享受低保而逃避劳动能力鉴定与失业登记，也谎称其丧失劳动能力。加之我国目前并没有设置一个专门用于劳动能力鉴定的服务机构，在医院的鉴定成本过高，因此一部分困难人员宁愿做“懒汉”，也不愿参加工作，导致“养懒汉”现象盛行。

3.就业救助制度实施的有效性差。我国目前的就业救助制度尚未形成统一的制度体系，自2014年2月27日颁布《社会救助暂行办法》之后，仅有几个规章及规范性文件对就业救助制度做出了相应规定。相对于法律而言，行政规章缺乏其权威性，对于违反政策的现象，也难以对其进行惩处。现有就业救助制度中的部分规定较为笼统，不够细化，可操作性差，难以保证其政策可以不折不扣地落实到基层。如《就业促进法》第15条规定：“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排适当的资金用于促进就业工作。”上述规定中的“适当的资金”就属于一个较为模糊的概念，到底多少资金才视为是“适当的”无从而知。如果救助对象就业压力并未得到较大程度上的缓解，这也就意味着该制度未能细化、落实，不仅制度设计本身失去了意义，而且会造成社会不稳定的现象。

三、就业救助制度路径优化

新中国成立以来，我国就业模式逐步由计划为导向转为以市场为导向，就业救助制度也取得了前所未有的进步与完善。随着社会结构的复杂多元化，就业救助制度暴露出新的问题有待解决。本文认为，可以从以下几方面进行路径优化。

第一，提高就业救助制度设计的针对性、实用性。在就业救助制度的设计过程中，要紧密结合劳动者的实际就业需求和能力水平，来制定和安排相应的就业培训内容和项目。针对不同原因导致的失业，相关部门可以提供不同的就业渠道和就业信息，如对于因照顾家庭没有固定工作时间的救助对象提供灵活就业的岗位和信息。此外，还应当对救助对象的就业过程及救助效果实行实时监控，根据实际效果和救助对象的反馈意见做出调整。通过动态的监测，以此实现供需的有效结合，有效利用就业资源。

第二，灵活运用社会救助配套制度，减少低保对象的福利依赖。为解决由于低保制度所引起的福利依赖现象，可以将享受低保的困难人员的福利由职业介绍扩展到其他救助，即低保对象可同时申请教育救助、医疗救助、住房救助等。在教育、医疗以及住房等方面给予低保对象一定的补贴，并在其他方面如水费、电费、卫生费等日常生活方面给予其一定的优惠政策，由此降低了低保对象的生活开支，使他们没有后顾之忧。这样可以促使一部分低保对象因参加工作提高收入而退出低保，并且增强贫困群体的抗风险能力。

第三，增强我国就业救助制度的强制性，提高制度实施的有效性。我国就业救助制度实施有效性不高的关键因素是可操作性较弱，缺乏强制力。目前，有许多地区未开始就业救助制度的建设，这是我国地区差异大导致的。而“帮助穷人的办法不仅取决于可用资源的多少，也取决于政治意志是否愿意运用资源来缓解贫困问题”，因此，在就业救助制度的建设过程中，应当做到因地制宜，容许经济条件落后的地区放慢建设速度，但绝不容许以财政吃紧为借口逃避制度建设。在全国普遍实施就业救助制度的基础上，加大制度的执行力。

我国已步入了经济发展的新常态，同时也是深化就业救助制度改革的关键阶段。需要制度的制定机关适应时代发展，考虑救助对象的特殊性，使就业资源得到最有效的利用；力求与其他救助制度无缝衔接，强化制度的可操作性，提高执行力。只有公平科学的制度设计，加 之强有力的实施，才能做好、做强，实现就业救助的发展目标。