矿农复合区绿色发展模式解析

文春波，胡婵娟，钱发军

（河南省科学院地理研究所，郑州 450052）

引言

矿农复合区是指地下矿产资源开发与地上农业资源开发并存且都作为当地主导产业的地区。这一类地区为我国经济建设输送了大量能源，但往往当地经济发展比较落后，也不可避免地带来资源利用负外部性及环境的污染[1]。我国提出了创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展这“五大发展理念”，矿农复合区作为经济结构特殊的地区，实现绿色发展的难度更大。因此，研究矿农复合区绿色发展的有效路径，对此类地区可持续发展具有重要意义。以濮阳市为研究对象，深入探讨矿农复合区如何破解地方与驻地企业的矛盾关系，提出全新的矿农复合区绿色发展模式，为此类地区的发展提供一种可以借鉴的样板。

一、矿农复合区绿色发展模式研究综述

何为矿农复合区绿色发展模式？指矿农复合区通过一系列机制体制的建立，使其发展路径趋向于资源绿色开发、经济社会与生态环境协调发展的目标。学者从不同的角度对矿农复合区绿色发展的机制体制开展了研究。

1.资源绿色开发方面。矿农复合区的资源开发，主要涉及矿产资源和土地资源，因此，这两类资源如何实现开发与生态环境保护相协调，是研究的重点。曹银贵等提出，矿农城复合区土地利用系统要遵循协同发展，包括：逐步实现“多规”合一，严控建设用地增长，加大土地复垦力度，推动矿业用地改革[2]。屈燕妮提出，资源密集型区域实现资源绿色开发，要理顺资源产权关系、完善环境政策工具、建立资源财富合理分享机制[3]。张复明提出，破解矿农复合区面临的诸多发展难题，实现资源绿色开发，可通过制度创新、产业规制与政府监管等手段，建立矿产资源产权与收益分配机制、资源财富转化机制、绿色创新激励机制以及产业结构优化升级机制[4]。

2.经济社会与生态环境协调发展方面。在新型城镇化、现代工业化的背景下，处理好矿农复合区矿产开采、经济发展与生态环境保护的关系，实现三者的协同共进，是实现矿农复合区和谐发展的关键。宋梅等以淮南煤矿区为列，提出矿农复合区协调发展的关键是“市矿统筹，共建和谐矿区”，推进地方政府与企业建立新型关系以及政府职能的转变，用法律规范双方的权力关系，改革政绩评价体系、构建良性的奖惩机制，建立健全监督机制[5]。赵晓华提出，在矿山开采中坚持依法调整区域矿业环保各方利益关系，“谁开发、谁治理，谁受益、谁补偿”的制度，突出区域矿业环保的整体保护，建立矿农利益共享机制，体现当地人受惠的开发精神[6]。宋振江提出政府应制定相应的政策，以减轻或延缓区域生态破坏，并且政府应与有关各方应寻求有效的利益协同机制实现共赢[7]。蒲春玲提出，矿农复合区应探索资源交易等市场化的生态补偿模式，建立资源环境的价值评价体系，借助生态价值评价体系提供的动态资料，引导微观主体进行生态建设[8]。张伟等提出，陕北侏罗纪煤田绿色高效开发模式为：以保水、保生态为前提，在清洁高效节水条件下加强煤炭资源就地转化与利用[9]。曹银贵等提出，黄土区矿—农—城复合区损毁土地的增长主要与煤炭资源开采规模扩大紧密相关，只有在考虑生态环境保护的前提下，制订详细的开采计划，才能实现区域协调发展[10]。

已有研究在矿农复合区土地利用、资源分配机制、政府职能转变、保护区域生态、生态补偿、资源开采等方面进行了探讨，提出了可行的发展方法。在前人研究的基础上，以濮阳市为例，从政府与企业如何实现利益和责任共享共担的角度入手，提出可行的绿色发展模式。

二、濮阳市概况

濮阳市地处华北平原传统农区，是中石化中原油田所在地，是典型的矿农复合地区，也是河南省的重点扶贫区域。经过多年石油开采和相关产业发展，濮阳市境内的采油作业区达到400平方公里，市区近50%的面积为中原油田办公生活和生产区。近年来，濮阳市力求转变发展模式，探索实践了绿色发展的道路，在保障生态功能的前提下实现经济社会发展与石油开采协同共进。经济发展速度在河南省处于前列，其中地区生产总值、规模工业增加值、农民人均纯收入3项指标增速连续居河南省前2位；全市有机、绿色和无公害农产品种植面积比例达36.1%，建成了全省最大的连片的7 000hm2有机水稻生产基地；全市森林覆盖率达到24.5%；2012—2016年期间全市万元GDP能耗下降20.06%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降11.08%和5.01%，并获得了国家级生态示范区、国家可持续发展实验区、国家生态文明先行示范区等称号。

三、濮阳市绿色发展模式解析

全面研究濮阳市绿色发展模式，认为矿农复合区绿色发展模式的核心在于，通过建立政企谈判、共担、互惠、共管模式（称为“NSRC”），即建立政企谈判协商机制（称为 Negotiation）、污染治理共担机制（称为Sharing）、资源双向互惠机制（称为Reciprocity）、土地资源共管共享机制（称为Co-administration），使矿农复合区发展趋向于资源绿色开发、经济社会与生态环境协调发展的目标，走上绿色发展路径。

1.构建政企谈判协商机制。一般而言，矿农复合区存在采矿生态破坏与地方政府和民众期望保持环境良好的矛盾，往往导致矿业开发企业与地方政府为资源环境等问题展开博弈，影响当地的协调发展。濮阳市在长期探索中，构建并不断完善了“油地协商”这一创新机制。濮阳市政府与中原油田管理局共同成立了“濮阳市油地统筹协调领导小组”及其办事协调机构，畅通油地协商渠道，搭建油地公共信息平台，建立了从市级、县区级、乡镇级与油田各级对应联系机制，实施定期会晤制度，形成日常工作机制。濮阳市把中原油田作为绿色发展的前沿，把采油区的耕地保护、生态修复等方面纳入政府考核评价体系。建立了濮阳市级油区采油矿井及生态公益林补助资金制度，处理好中原油田在采油过程中引起的生态环境破坏的经济补偿问题。从经济学上讲，濮阳市是通过发展成本内部化，通过建立稳妥的谈判和交易机制，使得资源开发的阻力降至最低，实现矿产资源、土地资源、森林资源等资源开发的最大效益化。因此，矿农复合区可通过建立企业—政府的谈判协商机制，通过谈判获得双方可以接受的利益分配方式，避免争抢资源和开发积极、污染治理消极的现象，政府通过双方约定可制约企业的不当环境行为，企业作为利益攸关方更突出主人翁精神，形成各取所需、大家共赢的局面。

2.构建污染治理共担机制。矿产资源的开采往往造成矿区环境破坏，引发一系列环境问题，如何在保证矿业开采的同时，降低污染，保护好生态环境，是矿农复合区需要解决的一大问题。濮阳市探索了“合作治污”模式，即政府与中原油田共同实施采油区污染治理，分清权责和义务。建立采油区污染土地修复清单，明确政府与油田的权责，共同研究了土壤污染的“挖、烧、填、养”的四步连环治理技术；签订职责和义务明确的工程协议，建立了环境质量数据库和信息管理系统，油田和政府共同推进废水防治、废气防治、废渣防治、噪声防治和工程射线管控等五项工程建设；强化油区环境治理机制，油田和政府共同组成环保监察队，加大采油区地表水、地下水和井场周围土壤污染的监督检查力度；推进生态补偿内部协同，政企共同制定油气资源开采对生态破坏和占有土地资源的补偿方式、模式、标准、制度等，共同争取转移支付、对口支援、生态移民、项目协作、碳汇交易以及国内外捐赠等多种形式的区域生态补偿资金，并实行资金共享。从政府治理的角度看，濮阳市与中原油田通过建立污染治理共担机制，是驻地央企环保治理模式的创新，政府出钱出人帮助企业解决历史遗存污染问题，而企业实现良性发展中，会对当地带来多方面的回报。因此，矿农复合区在治理污染过程中，可建立污染治理共担机制，政府不应紧盯企业行为，只是督促企业投钱治理污染，而应切实从人、财、物等方面帮助驻地矿产开发企业，形成污染治理共担和环保果实共享的机制，有利于改变生态修复和污染治理中重治理过程、轻治理效果的做法。

3.构建资源双向互惠机制。矿农复合区一般都是资源的单项利益输给，即当地依托矿产资源进行发展经济，居民也享受矿产资源开采带来的各种利益，即企业常常要以矿产资源惠及当地民众，但当地其他资源往往难以惠及矿产开采企业。濮阳市把单项受惠模式转变为双向互惠模式，在享受到中原油田提供的油气等资源的同时，提供给中原油田公共服务设施资源。中原油田提供给当地天然气资源，实现濮阳城区燃气普及率达到95%，市区实现天然气作为集中供热热源，市内化肥生产企业在国内首先采用天然气作为原料，年减排二氧化碳300万t、二氧化硫2.2万t。而濮阳市打通了油田办公生活区与市区的污水管网，把原来各自为政的污水系统相连，帮助中原油田解决生活污水处理问题；连通了油田和濮阳市区的生活垃圾“运输—收集”系统，油田的生活垃圾统一交由市政生活垃圾处理系统处理；连通了建筑垃圾处理系统，油田和濮阳市区的建筑垃圾被统一运输到市郊，利用建筑垃圾堆山造景建设了山水生态公园；帮助中原油田修复废弃矿区，建设了占地110公顷的石油地质文化公园。从资源利用的角度看，互惠机制不仅是配置资源，也是运营资源的基本机制，濮阳市通过政府与央企建立互惠机制，实质是实践了社会交换互惠理论。因此，矿农复合区绿色发展中，可建立惠及地方与企业的资源双向互惠机制。企业以优惠的资源价格服务地方经济社会发展，促进地方环境保护工作；作为交换，地方政府拿出公共服务资源帮助企业治理环境，破解地方与驻地大型央企的僵化关系和驻地居民侵占企业资源的矛盾，形成一种互惠互利的良性互动。

4.构建土地资源共管共享机制。矿农复合区矿产资源的开采往往占用大量农用地，而且随着矿业生产规模、配套和后勤设施、员工与家属规模的不断壮大，矿业企业与地方政府、农村居民之间的土地资源竞争矛盾逐步爆发。濮阳建市之初，中心城区即为中原油田总部所在地，广大农村有分散有大片的油田采矿区，一直面临着与中原油田的土地资源利用矛盾。而且，因石油开采累计造成占用和破坏土地8 000hm2以上。为管理好土地资源，濮阳市探索建立了一套油地共管土地资源机制，中原油田和濮阳市共同出台采油区占用耕地互补政策、采油区污染土地治理的支持政策，共同开展耕地的占补平衡和污染土地治理、复垦，实现了全市耕地和基本农田面积保持稳定，75%以上的采油污染土壤得到修复治理。濮阳市和中原油田还协商出台了“城市建设节约用地政策”，两者共建共用公共绿地、污水处理设施、生活垃圾处理场等公共配套设施，利用沙荒土地共同营建了占地9km2的生态防护林带，基本实现了农业生产与石油开采协同发展，在保障生态功能的前提下发展好粮食生产，同时保障石油开采用地。在一定限度内，濮阳市通过实行政府—企业的土地资源共管共享，本质上是把原本属于政府管理的土地资源与企业分享，既解决了地方环保资金难题，又实现了土地资源的集约化利用和利用效益最大化。因此，矿农复合区可通过建立政府—企业的土地资源共管共享机制，实现双方均承担责任和享有权利，政府给予企业最大限度的土地资源使用权，支持企业修复矿产开采破坏的土地资源并享有一定的土地收益；在政府监督和督促企业治理污染的同时，推进政府和企业的环保设施和生态用地的融合共建共用，实现企业主动治理和恢复采矿破坏土地。

结语

濮阳市发挥驻地央企、地方政府的各自优势，构建以协商和互惠为特征的绿色发展模式，对我国其他矿农复合区有着重要的借鉴意义。我国矿产资源开采种类多、时间长，矿产开发企业与地方的关系多种多样，矿产开发模式也多种多样，推进矿农复合区绿色发展，主要是根据不同的矿农关系、开发模式、地域特点，通过建立政企谈判、共担、互惠、共管模式，构建符合地方特点和发展阶段的系统机制体制，走资源绿色开发、经济社会与生态环境协调发展的道路。