对益阳市棚改货币化安置的调查与思考

近年来，益阳市棚户区改造项目快速推进，货币化安置比例也逐年提高。为了解棚改货币安置的现状及存在的问题，我们对市房管局、拆迁居民及房地产企业通过召开座谈会、实地走访等形成开展了调查。调查显示：棚改货币化安置对推进益阳棚改进度及房地产去库存起到了明显的作用，但仍面临政府前期资金压力大、银行贷款利息负担重等问题。

一、益阳市棚改货币化安置的现状

(一)货币化安置率呈螺旋式上升。自2010年以来，全市棚户区改造进入快速发展期，9年时间，全市共完成17.78万户城镇棚户区改造任务，其中实物安置5.13万户，综合整治(改扩翻建工程)2.79万户，货币安置9.86万户，货币化安置户占棚户区改造的55.5%。2010-2018年年度货币化安置率分别为79.8%、50.4%、34.6%、45.4%、39.8%、35.2%、57.9%、84.5%和52.1%，2017年全市货币化安置达84.5%。

(二)货币化安置率中心城区和各县市相差较大。9年间，在中心城区(三区及市直相关单位)完成棚户区8.27万户，其中货币化安置5.08万户，货币化安置率为61.4%。安化县、桃江县、沅江县和南县分别完成棚改2.66万户、2.48万户、1.89万户和2.5万户，货币化安置率分别为30%、38.3%、51.3%和63%。

(三)货币化安置方式呈现多样化。据调查，益阳市棚改货币化安置主要有三种方式：一是地方政府向棚改居民直接发放现金补贴，棚改居民自主购买商品房实现棚改安置，约占50%；二是地方政府向棚改居民发放房票，用于购买符合棚改房源资格的商品房(一般由地方政府搭建平台、组织房源)，随后地方政府向开发商兑现房票，约占20%；三是地方政府以一定折扣价格从开发商手中采购商品房，作为棚改安置住房，约占30%。

(四)货币化安置资金来源主要依靠银行贷款。据调查，益阳货币化安置的资金来源有两个渠道：一是中央、省级和地方政府安排的可用于货币化安置的专项资金，全市这部份资金占全部拆迁补偿金的13%左右；二是政策性银行棚户区改造贷款中按规定可用于货币化安置的资金，其中一类典型做法是由省级平台公司对棚改贷款进行“统借统还”，地方政府或相关实体作为用款人承担还款义务，还款来源包括未来房地产销售收入、土地出让收入等，这部分资金占补偿金的87%左右，占主导地位。

二、货币化安置的主要优势分析

(一)加快了棚改项目的推进效率。其他拆迁安置方式的过渡期一般较长，而采用货币化安置的方式，被拆迁者不用等太久，政府也能节省大量过渡安置费。货币化安置所需的房子直接来自于存量房市场，可去库存，加快房地产的建设周期。选择度高，更好的满足不同人群的需求。老百姓从棚户区搬出以后，就可以住进楼房，而建设房子至少要三年甚至四年时间。这样，动迁群众就免除了周转、过渡之苦。

(二)更容易群众接受。对于选择货币化安置的群众，可选择当地政府提供的市场存量房，也可在房源信息平台上选择购买其他区域的新房或二手房，棚改居民所面对的是大量的存量房源可选择，通过房源信息平台的整合，居民更容易选择到户型格局、地理位置等方面满意的房源。

(三)有效稳定了房地产市场。虽然棚改货币化安置并不能直接增加房地产新开工和建设规模，但近几年政府要求扩大棚户区改造中货币化安置的比例，相关棚改居民从而直接或间接地进入商品房市场。它有助于加快三四线城市房地产销售、降低房地产库存，进而提振市场情绪、支撑房价，最终支持整体房地产新开工和建设规模。棚改货币化安置是房地产销售稳健增长的重要支撑。去年年初以来棚户区改造“货币化安置”的占比大幅提高。

(四)带动了房地产相关产业的发展。货币化安置通过消化市场存量住房，一方面通过大量的改造资金注入房地产市场，能够有效止住房地产市场下滑态势；另一方面通过引导棚改释放的刚性需求，进一步带动相关上下游产业的投入，从而保证整个房地产产业链的正常接续；同时通过国家政策性贷款支持，有效发挥资金流通作用，促进地区经济正常健康发展。

三、货币化安置中存在的问题

(一)货币化安置前期资金压力大。货币化安置推行以来，货币补偿资金成为政府拆迁过程中的最主要支出。按照政策，被征收人签订协议并按期腾空后，补偿资金需一次性支付到位。这在一定程度上造成政府前期筹集资金需求大、资金压力大。

(二)政府承担的银行贷款利息负担重。目前益阳利用国家棚户区改造政策性机遇，积极争取国开行、农发行等政策性银行贷款支持，银行贷款是棚户区改造的主要资金来源。2018年4月末，益阳保障性住房开发贷款余额60.5亿元，仅2018年就新增27亿元，按照5%的利率计算，每年需支付的利息就高达3亿元，政府资金难以长期维持。

(三)拆迁弱势群体更期望于实物安置。益阳房地产市场量价齐升、库存低的现状影响货币化安置比率。目前益阳拆迁补偿费依旧是按照2014年的标准，当时益阳中心城区住宅均价仅为3997元/平方米，而2016年以来，益阳房价持续上升，2018年4月中心城区住宅均价已达到6064元/平方米，拆迁户获得的拆迁费难以填补房价快速上涨造成的资金空缺，特别是部分弱势群体原本住房面积不大，补偿金额有限，很难买到小户型的住房，他们更期望于实物置换。

四、相关对策与建议

随着房价的上升，预计2018年货币化安置对房地产销售增速的贡献可能会明显消退。但城市棚改任重道远，货币安置不宜退出。我们认为目前益阳市货币化安置与实物安置的比率为3：2比较合适。并提出如下建议：

(一)合理宣传引导，提高安置标准。应通过加大政策宣传来提升货币化安置的认可度，引导被征收人合理选择货币化安置，由“要我拆”变为“我要拆”，为棚户区和城中村改造营造良好的社会氛围。提高货币化安置标准。为使被征收人拿到补偿款后能买得起合适住房，还需要根据益阳市房地产市场价格和物价水平，适当提高货币化安置标准，使货币化安置整体价值等同或略高于产权安置利益空间，打通安置房与商品房连通渠道。

(二)扩宽融资渠道，减轻政府压力。要解决融资工作中的资本金不足问题，把握好国家棚户区改造政策性机遇，积极争取国开行、农发行等政策性银行贷款支持，降低融资成本。同时，加强与国企、央企对PPP合作模式运作的探讨和实践，适时推出PPP模式，形成财政资金引导、社会资本广泛参与的多元化融资结构。

(三)吸引房企加入，聚集住房资源。可在充分尊重被征收人意愿基础上，由政府建立公开采购平台，邀请多家房地产开发公司加入，帮助被征收人获得更加质优价廉的合适住房。政府可对提供房源的房地产开发公司予以一定税费优惠，提高企业参与积极性。

(四)盘活土地资源，有效推进棚改。要切实改变“拆迁跟着项目走”的模式，实行“项目跟着拆迁走”，通过整村打包的方法，推进周边旧厂房、旧市场、旧住宅区整体搬迁改造。同时，注重合理利用低效用地再开发政策，提高土地附加值；完善配套设施建设，引进优良的学校、医院，进一步提升综合服务功能，集聚人气。

(五)完善住保体系，防止地推房价。要完善住房供给和保障体系，保持房地产调控政策的连续性和稳定性，因城施策、精准调控，防范化解房地产风险，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，形成商品房、政府保障房、租赁住房、共有产权房供应格局。配合国土部门，完善商品住房库存状况与住宅用地供应挂钩机制，改进土地出让方式，防止高价地推涨房价。保持高压严查态势，严厉打击开发企业和中介机构违法违规行为。房地产调控方面，保持调控政策连续性稳定性。在全市上下营造出有力、有效、有序推进棚改的良好氛围。