如何构建完善国家廉政体系？

罗新远

权力制衡是国家廉政体系的核心要义

上世纪90年代，“国家廉政体系”的概念正式提出。该体系是由国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。它打破了政府是治理腐败的唯一合法力量的传统观念，强调多元主体、共同参与、协同反腐。这一思路逐步被国际社会和许多国家所认同。国家廉政体系建设是一项系统工程。

该体系有三大目标，即“可持续发展”“法治”和“生活质量”；体系要靠三类机构与体制作为支柱来支撑： 一是政府类机构（立法机关、行政机关和司法机构），二是公共部门类机构（公共部门、执法机构、选举管理机构、申诉监察专员、审计和反腐败机构） ，三是非政府组织机构（新闻媒体、商业组织等）。近年来国际行为者和国际行动机制在国际社会反腐败的斗争中扮演着重要作用。

腐败治理是一个及其复杂的系统工程。我们需要研究腐败发生的内在机理和防治路径，从社会观念和文化、法律和制度、实践机制和体制、监督协调和国际合作等多个层面进行系统设计和立体建构。国家廉政体系是建立在国家层面全方位、多领域、多元主体共同参与防止权力滥用导致腐败的有效途径。而权力的滥用与制约一直是社会长期普遍关注的问题。

腐败大多源于权力的滥用。法国孟德斯鸠说过： “一切有权力的人都容易滥用权力。”马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时提出要防止公职人员由“社会公仆”蜕变为“社会主人”。马克思曾经指出： 为防止权力腐败，应把選举权和撤换权掌握在人民手中。毛泽东同志1945 年7 月在著名的“窑洞对话”中提出，实行人民监督政府，政府才不敢松懈，人人来负责，才不会人亡政息，就可以跳出历史周期率。习近平总书记指出：“没有监督的权力必然会导致腐败。”“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”可以看出，警惕权力的滥用和有效的制约权力，是任何国家、任何社会、任何时候都不能懈怠的。构建国家廉政体系防止权力滥用导致的腐败，有着深刻的理论基础，并为国际社会防止腐败提供了生动实践。

建设“廉价政府”，让社会协同防腐

国家廉政体系是国家治理现代化的重要组成部分。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”为我国反腐倡廉，构建和完善国家廉政体系指明了方向和道路。

要建设与现代化国家相适应的腐败治理体系，应积极借鉴我国历史上反腐倡廉的宝贵遗产。“传统廉政文化的理念、制度、物质和行为四个层次相互作用、相互影响，构成了一个有机的整体，成为我国古代治国理政、为官从政、个人修养的核心脉络。”中国共产党在延安13 年，通过教育倡廉、制度保廉、惩戒促廉、监督践廉、以上示廉，生动实践了马克思“廉价政府”的廉政理念。这些都是宝贵的经验和财富，值得继承和发扬。在此基础上建设国家廉政体系，有效遏制腐败，应从以下几方面入手。

要坚持马克思“廉价政府”的理念，在党的领导下做好顶层设计。马克思认为新的社会主义“国家必须限制自己的开支，即精简政府机构，缩小其规模，尽可能减少管理范围，尽可能少用官吏”，这启示政府官员牢记人民公仆职责，恪尽职守、敢说真话，从严管理。

要从公民廉洁教育、廉洁社会建设入手，构筑牢固的思想道德防线。建设国家廉政体系不仅是单纯的政府行为，更重要的是每个公民自觉的廉洁行动。改革开放以来国家现代化的加速，对人们的基本价值观的冲击是巨大的。国家要从社会观念、文化习俗和行为环境层面，依靠全面深入的公民教育活动，彻底清除腐败产生的社会土壤，形成风清气正的社会氛围。

要强调依靠体制、机制和制度的力量预防腐败。邓小平说过： 制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在设计权力制衡的基础上，制度完善是制约腐败“寻租行为”的关键。要推进腐败治理的法治化和制度化，真正实现权力制约、将权力关进法律和制度的笼子。要在实现国家治理体系和治理能力现代化的大框架下，发挥政治、经济、文化、社会体制等方面的协同效应，培育和完善预防腐败的多元主体，包括立法、司法、行政、监察、公民、媒体、理论研究、国际合作等，形成操作性强、持续稳定、法制保障的预防腐败体系。

要发挥对经济良性运行的保障作用。政府要厘清公权力体系的构成、运行边界和限度、明晰运行规则、公开政务信息等，尽可能杜绝政府职能部门或公职人员“设租”和“寻租”的行为。让人民监督权力，让权力在阳光下运行。要充分发挥各级党政部门对权力运行的制约、纠偏、自我监督作用，发挥人民群众在权力监督中的作用，将组织监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有机整合，真正形成完善的国家廉政体系，继而实现国家治理体系和治理能力现代化。（作者系西北政法大学教授、博士生导师）