科技企业孵化器税收政策优化研究*——基于成都市的调查

◆国家税务总局成都市税务局课题组

内容提要：服务科技企业孵化器发展，税收大有可为、大有作为。我国现行科技企业孵化器税收政策即将到期，在政策调整窗口期，优化和完善税收政策正当其时。文章从税收政策视角出发，以成都市孵化器企业为样本，对现行孵化器税收政策及其运行情况进行专题研究，检讨存在问题及其成因，借鉴国际经验，提出促进我国孵化器高质量发展的税收政策建议。

科技企业孵化器（以下简称孵化器）作为中小高新技术企业的培育机构、成长载体，立足于服务、帮助初创中小企业成长，对促进科技成果转化、发展高新技术产业、推动“大众创业、万众创新”发挥着积极作用，已成为国家创新体系的重要组成部分。由于孵化器对社会有显著的正外部性，具有一定的公益性质，单纯依靠市场“看不见的手”的力量，难以得到充分有效发展，需要更好地发挥政府“看得见的手”的作用。税收作为政府政策工具箱里的重要手段，政府可运用税收杠杆，通过定向倾斜的税收政策，降低税负水平，提高盈利能力，引导和优化资源配置，推动孵化器行业高质量发展。从实践来看，我国自2007年出台了孵化器的相关税收政策，其间经历了两次修订，运行十余年，对我国孵化器行业的发展发挥了一定作用。同时，由于我国内外经济环境的不断变化，加之政策设计中存在的问题，我国孵化器税收政策执行效果不尽理想，远未达到政策设计的初衷。我国现行孵化器税收政策行将到期，目前正值政策调整窗口期，探讨政策运行情况，对政策进行优化和完善尤有必要。本文拟从税收政策视角出发，以成都市孵化器企业为样本，对现行孵化器税收政策的执行情况、政策影响力等问题进行专题研究，并借鉴国际经验，立足目标导向和问题导向，提出促进我国孵化器高质量发展的税收政策建议。

一、现状分析：科技企业孵化器税收政策含金量高但承接政策能力不足

自1987年国内诞生第一家孵化器以来,历经三十年的发展,目前全国已有超过七千家孵化器。①《中国创业孵化30年》编委会：《中国创业孵化30年：1987—2017》，北京：科学技术文献出版社,2017年版。税收政策对于孵化器的发展产生了积极作用。

（一）政策设计

为加快科技创新步伐、促进孵化器的发展，财政部、国家税务总局于2007年出台了关于科技企业孵化器税收政策问题的通知，经历了2013年、2016年两次修订。现行2016年版税收政策核心内容是：对符合条件的孵化器自用以及提供给孵化企业使用的房产和土地，免征房产税和城镇土地使用税；对其向孵化企业提供场地、房屋租赁以及孵化服务取得的收入免征增值税（营业税）。

享受优惠的条件有三：一是孵化器应符合国家级科技企业孵化器条件；二是孵化器应将向孵化企业出租场地、房屋以及提供孵化服务的收入单独核算；三是孵化器提供给孵化企业使用的场地面积应占孵化器可自主支配场地面积的75%以上且孵化企业数量应占孵化器内企业总数量的75%以上。

现行政策规定中的“孵化企业”还应满足六个条件：（1）企业注册地、主要研发、办公场所须在孵化器的孵化场地内；（2）新注册企业或申请进入孵化器前成立不超过2年；（3）在孵化器内孵化时间不超过48个月，特殊人才或领域的企业，孵化时间不超过60个月；（4）符合《中小企业划型标准规定》的小型、微型企业标准；（5）单一企业适用孵化场地面积不大于1000平方米，航空航天等特殊领域的不大于3000平方米；（6）企业产品（服务）属于《国家重点支持的高新技术领域》规定范围。除此之外，符合条件的科技企业孵化器还可享受非营利组织所得税减免优惠。

这一政策的两次修订仅仅是对享受税收优惠的条件及孵化企业应满足条件的修改，总体上宽中有严，政策含金量较高。三个版本政策的变化情况如下：

表1 科技企业孵化器历年税收政策比较

（二）政策执行情况——以成都市为例

成都市孵化器起步于20世纪90年代，成长于“十一五”到“十二五”期间。尤其是“十三五”以来，成都市着力增强西部科技中心功能，建设全面体现新发展理念的国家中心城市，依托全国双创示范区域，着力打造创业之城、创新之都，给孵化器的发展带来了重大契机。目前全市共有孵化器200余家，孵化场地面积达594万平方米，先后有16家孵化器被认定为国家级科技企业孵化器，19家孵化器被认定为省级科技企业孵化器。16家国家级孵化器既有成立二十余年的综合孵化器，也有新设立三五年的专业孵化器；既有孵化场地面积20万平方米，年收入6000余万的大型孵化器，也有孵化场地面积两万平方米，年收入两三百万的小型孵化器；既有事业单位，也有国有企业和民营企业；运营主体既有政府、高校，也有企业。这样的构成具有较强的代表性和研究价值。

根据我们对16家国家级孵化器的调研情况，孵化器税收政策执行情况极不理想。按照现行规定，只有国家级科技企业孵化器才能享受相关孵化器税收优惠政策。截至目前，除成都天河中西医科技保育有限公司2016年度享受过孵化器税收优惠政策外，其余孵化器企业均未享受过孵化器税收优惠政策。历年成都市国家级科技企业孵化器税收政策执行情况如下：

图1 成都市国家级科技企业孵化器税收政策执行情况

根据上图可以看出，成都市每年通过科技部免税资格审核的国家级孵化器户数情况变化很大。2012年最多达到7户，而2013年和2016年都仅有3户企业通过审核。同样的，每年通过科技部免税资格审核的国家级孵化器占孵化器比例也不断变化，最高年份2012年达到70%，而2016年仅占20%；从2012年至今，真正享受过孵化器优惠政策的企业只有1家，且只在2016年享受过营业税（增值税）和房产税的减免，未享受过其他税种优惠。

从图中还可看出，通过科技部免税资格审核的国家级孵化器户数与实际享受孵化器户数出现非常大的差异。实际享受税收优惠的企业户数远少于国务院科技主管部门审核通过的企业户数，这就是说，即使通过科技部的免税资格审核，也不意味着企业能够真正享受孵化器税收优惠政策。

根据课题组与孵化器企业的座谈以及相关调研，全国的情况与成都市基本类似。总体来讲，享受到科技企业孵化器税收政策的企业户数少、金额小、年份少、税种少，政策执行效果不理想，政策发挥的作用十分有限，未能达到政策设计的目标。

二、成因检讨：科技企业孵化器税收政策接地气不足

课题组通过问卷、走访、座谈等形式深入了解了成都市16家国家级科技企业孵化器相关情况，企业普遍将该项政策称为“天花板”政策。现行孵化器税收政策执行效果差，使得孵化器发展不充分、不平衡，其中既有企业经营方面的原因，也有税收政策设计、税收管理方面的原因。这里仅从税收政策视角检讨，总体表现为两个维度：

（一）优惠条件过严

现行孵化器税收政策明确规定了享受优惠的具体条件，主要是对孵化器和孵化企业条件的限制，正是这些约束条件，将绝大部分孵化器挡在了税收优惠的门外。具体而言，企业难以达到孵化器税收政策要求的原因主要在于对孵化企业的规定过严，导致许多孵化器无法满足孵化企业数量占比75%的比例要求。

一是场地一致的要求过严。政策规定孵化企业的注册、研发及办公场地均须在孵化器内。企业反映，一方面，很多孵化企业并非注册在孵化器内，而是成立之后迁入孵化器。另一方面，地方政府为了留住税源限制企业迁出，孵化企业注册地变更比较困难。这些情况导致有的企业虽在孵化器内从事研发经营活动，但无法算作孵化企业，企业“有实无名”，有本末倒置之嫌。

二是孵化时间规定过短。政策规定孵化企业在孵时间不超过48个月，个别层次人才或行业企业不超过60个月。而企业反映，实际情况是许多行业企业的孵化时间都可能超过48个月，甚至60个月。以医药企业为例，生物医药科技企业研制一款新药，从实验室到产品上市，研发就有十多个环节，通常需要10多年时间，耗资数亿元甚至数十亿元，仅实验室筛选目标化合物这个阶段就可能需要5年左右。按照上述政策规定，导致大量尚处于产品研发阶段的医药企业无法算作孵化企业。此外，部分企业反映进入孵化器园区后，可能会发生大笔固定投入，比如购置设备、装修实验室等，虽然过了48个月的孵化期，但企业基于成本考虑，仍会选择留在孵化器内继续经营，这部分企业也不能算作孵化企业，客观上影响了孵化企业占比。

三是小微企业规定不够合理。现行政策要求孵化企业必须满足国家《中小企业划型标准规定》的小微企业标准。但很多孵化企业因为行业的特殊性，企业起点高，前期投入大，或者利润水平高，企业很容易在资产、收入、人员、利润等方面超出小微企业标准。比如部分从事互联网、航空航天等行业的孵化企业反映，这些孵化企业的收入规模、人员在创立初期就很可能超过小微企业标准。还有的孵化企业因为成长较快，“没毕业”就已经不属于小微企业了。

通过比较孵化器税收政策与国家级孵化器认定办法相关规定，我们发现，企业难以满足和承接现行税收优惠政策规定的根源可主要归结于该项政策中对孵化企业数量应占孵化器内企业总数75%的规定。而《科技企业孵化器认定和管理办法》对国家级科技企业孵化器并无这项要求。政策中孵化企业的6项条件中的小微企业、高新目录产品（服务）两项规定也超出了国家级科技企业孵化器的认定标准。以下是孵化器税收政策与国家级孵化器认定标准的比较：

表2 孵化器税收政策与国家级孵化器认定标准比较

除孵化器税收政策条件高于国家级孵化器认定办法外，国家级科技企业孵化器的认定也较为宽松，认定办法规定对欠发达地区的孵化器还可适当放宽条件。而税收政策的规定则较为刚性，要求企业年度内完全满足条件，加之孵化企业流动性强，变动较大，其动态性难以满足税收政策的静态性规定，由此导致孵化器达到国家级标准后仍无法满足税收政策规定。对此，企业呼吁在税收政策顶层设计上应更多地体现“放管服”理念。

（二）税收优惠的具体安排错位缺位

1.企业所得税优惠

企业反映孵化器税收政策中的企业所得税优惠条款几乎形同虚设。孵化器税收政策规定符合非营利组织条件的孵化器可享受企业所得税的减免优惠，但非营利组织的条件十分严苛。一方面，孵化器税收政策中的该项规定原本在企业所得税法中就已经存在，即使该政策中没有这一条款，孵化器也具备享受这项税收优惠的政策依据。另一方面，孵化器最初是由政府设立的机构，大多为事业单位或国有企业，随着孵化器的发展，民营资本逐渐进入这一领域，但设立的孵化器都以企业形式开展经营，这就造成了孵化器难以符合非营利组织条件。据了解，全国几乎没有孵化器享受过该项税收优惠。企业还反映，当前针对孵化器的企业所得税优惠几乎为空白。例如，我国孵化器本身并无太多研发职能，不易满足高新技术企业要求，据企业反映，全国目前仅有上海杨浦科技创业中心一家孵化器享受到了高新技术企业所得税优惠。再如，目前孵化器能够享受的企业所得税优惠仅局限于西部大开发和小型微利企业的所得税优惠，而这些优惠又受到地域和规模的限制，孵化器往往难以享受。

2.财产行为税优惠

现行孵化器税收政策的优惠明确了房产税、城镇土地使用税的减免。由于该项优惠政策未考虑到大量孵化场地所有权和使用权分离的客观现实，导致税收政策与企业实情脱节，大部分孵化器无法享受房产税、城镇土地使用税的减免。因为房产税的纳税人是房产所有权人，城镇土地使用税的纳税人通常情况下也是土地使用权所有人。虽然孵化器的主要职责和发展目标是为企业提供高附加值的孵化服务，但当前阶段孵化器作为企业主要的收入来源仍然是场地、房屋的租金收入，且孵化器场地面积通常较大，通过自有房屋、土地从事该项经营的门槛较高。以成都市为例，民营孵化器几乎都是通过租赁厂房、园区的方式开展经营活动，而事业单位、国有企业性质的孵化器大多使用政府无偿拨付的场地，如四川川大科技园发展有限公司、成都高新技术产业开发区技术创新服务中心均是这种情况，这就造成孵化园区的房屋产权、土地使用权均不属于孵化器企业，孵化器也不是这两个税种的纳税义务人，也就无从享受这两个税种的免税优惠。此外，成都天府软件园有限公司等孵化器拥有自身的房屋和土地，但孵化器企业仅仅是企业集团的一员，集团公司也未将上述财产归于孵化器企业名下，将房屋土地划转至孵化器名下的税费成本过高也导致企业没有动力去争取该项税收优惠。

三、借鉴参照：科技企业孵化器税收政策的国际经验

20世纪90年代以来，发达国家广泛利用税收工具促进创新产业发展和技术进步，并形成了较为成熟的税收政策体系。其相关做法，值得我国在科技企业孵化器税收政策优化中学习借鉴。

（一）优惠形式多样，注重降低税负

为提升企业对孵化行业、创新产业投入的积极性，发达国家除采取财政补贴、返还外，还制定了各种直接税收减免以及种类繁多的间接优惠政策，优惠形式较多。代表性的税收优惠政策有投资抵免、加速折旧、研发准备金等。例如，美国税法允许投资者将其投资撤出转投到另一家企业而免交资本利得税，①文 玲：《美国促进科技型企业发展的政策》，《企业改革与管理》，2017年第4期。给孵化器行业带来了源源不断的资金。美国、日本、法国对于投入到高新技术产业的建筑、设备均有不同程度的加速折旧优惠，以鼓励企业加大对创新产业的投入。韩国对孵化产业企业出于研发和创新需要，可以按企业全部收入的3%～5%提取研发准备金，准备金部分可全部免予缴纳企业所得税。通过各种优惠，使得孵化器企业整体税负较一般企业低，很大程度上激励了孵化器的发展。

（二）政策体系完善，注重直接税优惠

发达国家的孵化器税收政策大多较完善，优惠涉及的税种覆盖全面，尤为注重直接税的减免，鼓励更多的社会资源流向孵化器行业。纵观发达国家关于孵化器的税收政策，大多以企业所得税和个人所得税为主。例如，法国针对孵化器企业为提供列明孵化服务而发生的支出给予所得税的优惠。如韩国为鼓励专业人员从事高新技术产业，税法对符合条件的外国科技人员实行个人所得税的7免3减半，促使大量专业人员投身创新产业，间接成就了孵化器的繁荣。

（三）消除优惠歧视，注重政策惠及面

发达国家的税收优惠更多的是针对企业的创新项目和活动，而不是针对企业主体本身。对企业的税收优惠，也不以企业规模划分优惠对象，而是更加注重优惠对象从事的经营活动，这样可防止政策优惠中的本末倒置和名实不符，最大限度地体现优惠的公平性。例如前文提到的各项优惠也都是针对企业的研发、投资等具体行为实施。这样的税收政策，可以最大限度地消除税收歧视，降低政策门槛，使得更多的孵化器能够享受相应优惠，从而大幅提升了政策惠及面。

四、对策建议：促进科技企业孵化器高质量发展的税收政策选择

无论从发挥市场决定性作用，还是从更好发挥政府作用角度看，税收都大有可为，大有作为。新时代孵化器高质量发展，应在现行税收优惠政策的基础上，立足问题导向和目标导向，借鉴国际经验，从税负水平、政策体系、政策门槛、制度设计四个维度加以改进，做好“加减乘除”法。

（一）减法：实行轻税政策

鉴于孵化器行业对国民经济发展的重要作用，应继续保留并改进孵化器行业税收优惠政策，对孵化器实行轻税政策，引导更多的社会资源流入孵化器行业。2018年9月6日，国务院常务会议已明确要将孵化器税收政策放宽至省级孵化器和符合条件的众创空间，这表明孵化器行业的重要性已得到国家层面的认识。由此，宜继续实施并改进孵化器税收优惠的措施，提高对孵化器的优惠力度，促进孵化器优惠政策的真正落地，切实降低孵化器税负水平，吸引更多的资金、技术、人才流入孵化器行业，推动孵化器高质量发展。这是基于：

从理论来看，孵化器行业具有不同于其他行业的特殊性，其自身的快速发展将为国家带来更多的先进企业，从而推动经济的更进一步发展。从某种意义上讲，孵化器是国家经济发展的加速器，孵化器行业的发展具有显著的正外部性。但孵化器行业自身所具有的“投入大、周期长、回报低”的特点，使得单纯依靠市场的力量，难以确保孵化器行业得到充分有效发展，这就需要政府的介入。政府可以运用包括税收政策在内的政策工具，矫正市场缺陷，引导更多的资源流入孵化器行业。

从实践来看，许多发达国家都十分重视运用税收政策来加快孵化器的发展，特别是那些创新能力强的国家，通过对孵化器实施大幅度税收优惠政策，服务孵化器发展，从而带动了国家创新能力的提高和经济的发展。相比而言，如前文所述，我国目前的孵化器税收政策在力度上还不够，对孵化器行业的调节功能较弱，特别是因为现有政策制度设计方面的缺陷，绝大部分企业尚未真正享受到孵化器税收政策的“雨露”，从而导致孵化器税收政策失效，严重制约了孵化器的发展。

同时，对孵化器实行轻税政策在国家财力可控的范围之内。仅以成都为例，2017年16户国家级孵化器缴纳的各类税收共计4910万元，占全市税收收入的比例不到0.02%，如果再加上19户省级孵化器缴纳的税收，占全市税收收入的比重还不到0.04%，即使对这部分税收全免，财力影响甚微。尽管对孵化器行业的税收优惠可能导致短期税收收入的减少，但长远来看，孵化器行业的发展会为国家培育大量优质税源，从而导致未来税收收入的大幅度增长。以成都的某民营孵化器为例，该孵化器2017年缴纳各项税收不到150万元，但其孵化的企业2017年共缴纳税收超过3亿元，是孵化器缴纳税收的200多倍。从一定意义上讲，孵化器不仅是孵化企业的“母鸡”，也是税收的“放大器”和“倍增器”。

（二）加法：健全政策体系

健全的孵化器税收政策体系，有利于形成政策合力，充分发挥税收对孵化器的调节作用。如前所述，世界主要发达国家都十分重视健全孵化器税收政策体系，许多国家形成了以直接税为主、间接税为辅的孵化器税收政策体系，调控功能很强。反观我国目前孵化器税收政策实际上仅涉及增值税、房产税、城镇土地使用税三个税种，非营利组织享受企业所得税免税条款并非单独针对孵化器，营业税已改为增值税，企业所得税和个人所得税两个调控功能很强的重要税种并未纳入，这势必影响孵化器税收政策的整体效果，政策调控力度有限。由此，将企业所得税和个人所得税纳入孵化器政策体系，是完善孵化器税收政策的题中应有之义。

一方面，在孵化器税收政策中引入企业所得税。建议对孵化器实行15%的低税率优惠，这是基于以下考虑：首先，孵化器行业一般都不符合高新技术企业条件，无法享受15%的低税率优惠，而孵化器孵化的企业基本以高新技术企业为主，比照高新技术企业，对孵化器实行15%的低税率符合情理；其次，对孵化器实行15%税率优惠在管理上简便易行；再次，从社会需求讲，孵化器企业要求实行15%税率的呼声很高。

另一方面，在孵化器税收政策中引入个人所得税。鉴于高管人才和创业导师在孵化器发展中所起的重要作用，建议对孵化器企业中一定比例的高管和创业导师实行个人所得税优惠。可参照借鉴科技人才个人所得税优惠政策，给予符合条件的高级管理人员、创业导师等高端孵化人才一定的个人所得税优惠，鼓励专业人才投身孵化产业，以体现税收政策以人为本的价值取向。

同时，完善增值税、房产税、城镇土地使用税税收优惠，真正形成完整的税收体系。

（三）除法：降低政策门槛

前述政策门槛过高，是导致我国孵化器税收政策执行效果较差的主要原因。因此，降低政策门槛，将绝大多数孵化器纳入享受税收政策范围，确保孵化器优惠政策落地，是完善孵化器税收政策的必然举措。日前，国务院常务会议已明确将孵化器优惠政策放宽至省级孵化器和符合条件的众创空间，这是国家降低孵化器税收政策门槛的一个实质性举动。降低政策门槛，核心就是要立足“放管服”取向，对企业享受孵化器税收政策的条件进行优化设计，确保政策标准贴合企业实际。

一是取消孵化企业占孵化器内企业总数的比例限制。现行孵化器优惠政策对享受增值税、房产税和城镇土地使用税优惠设置了3项硬性条件，其中之一为要求“孵化企业数量占孵化器内企业总数量的75%以上”，这条规定不符合企业的实际。据调查显示，绝大多数企业无法达到该项要求，这是导致企业无法享受孵化器优惠政策的主要原因。此外，科技部门在认定国家级孵化器时，也没有相同或类似的标准要求，这也是导致企业被科技部认定为国家级孵化器，却仍然无法享受税收优惠政策的主要原因。

二是优化孵化企业的认定标准。现行孵化器优惠政策对孵化企业设定了6项认定标准，其中对场地、时间、规模3项标准的规定过于严苛，导致部分真正的“在孵企业”被排除于孵化企业的名单之外，严重影响了企业享受孵化器优惠政策。而且，其中的两项标准高于科技部门的认定标准。宜按照科技部门的认定标准确定税收政策的孵化企业认定标准。

三是将享受优惠的范围从国家级扩展到省级以及符合要求的市级孵化器。目前，国家已明确将适用孵化器税收政策的范围从国家级孵化器扩展到省级孵化器，我们认为在此基础上尚可进一步扩大。现行国家级孵化器的认定主要考察规模而非质量，这导致许多孵化成果显著的中小孵化器无法享受优惠政策。为服务我国孵化器行业的高质量发展，应进一步扩大孵化器税收政策的适用对象，逐步将那些孵化能力强、成果显著的中小孵化器纳入税收优惠政策的适用范围，更好地发挥税收对孵化器发展的促进作用。

（四）乘法：完善制度设计

重点增强税收政策的系统性、整体性、协同性。现行孵化器税收政策制度设计不够合理也是导致政策效果较差的重要原因。比如，政策中的孵化企业认定标准与科技部门的认定标准不一致导致的管理效率低下，税务部门与科技部门对孵化器的重复审核导致的效率损失，因房产、土地所有权不一致问题导致的房产税等税种优惠无法享受问题。对此，应进一步优化孵化器税收政策的制度设计，使政策既“接天气”又“接地气”，提升税收管理与服务的效率，增强政策执行效果。