贫困地区乡村振兴的路径选择基于四川省沐川县的样本分析

郭晓鸣 丁延武 张耀文 四川省社会科学院

四川省沐川县竹海一景

实施乡村振兴战略是应对当前我国“三农”领域面临的一系列严峻挑战的重大战略举措。与非贫困地区相比，贫困地区的发展基础更为薄弱，城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题更为突出，实现乡村振兴的难度更大。贫困地区实施乡村振兴战略不仅有利于本地区提升经济社会发展水平，缩小其与非贫困地区的差距，还有利于加快经济增长新旧发展动能转换、促进经济高质量发展。因此，贫困地区无疑是实施乡村振兴所应重点关注的地区，应当通过乡村振兴和精准脱贫的协同并进，以更大的支持力度让贫困地区尽快改变落后面貌。

就当前而言，贫困地区面临着打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴的双重历史使命，与其他地区相比，贫困地区实施乡村振兴面临着以下五个方面的特殊难题：一是农业分散化经营与纵向整合趋势相对立。贫困地区农业普遍呈现出分散化、小规模、低水平等突出特征，导致农业产业链延伸与整合困难，与纵向一体化经营的基本发展趋势相悖离。二是小农户发展受困与集体经济薄弱相交织。持续性发展能力不足，无疑是当前贫困地区小农户面临的共同难题，加之集体经济严重薄弱，也无法有效发挥对小农户的服务和保护功能。三是区域竞争不断加剧和城乡要素争夺相叠加。贫困地区的要素吸附能力较弱，导致出现“缺钱缺人”的普遍性困境。四是生态环境保护加强与开发需求不断增长相悖离。贫困地区在空间上与生态功能区、生态敏感脆弱地带高度重叠，但为摆脱落后现状，实现大力度开发建设的需求又特别强烈。五是投资建设需求巨大与资金筹集困难相矛盾。贫困地区实施乡村振兴在投入上具有覆盖范围广、涉及领域多等特征，但其经济发展又普遍落后，地方财政收入有限，导致存在较大投入缺口。面对以上五个方面的困难，贫困地区实施乡村振兴必须立足自身实际大胆创新突破，探寻更具开拓性的发展思路，制定更具针对性的政策措施。从已有实践来看，四川省沐川县探索以绿色发展理念为主线的生态振兴路径的成功经验值得认真总结和借鉴。

1 沐川的创新探索

——以开放性振兴为指向释放内生动力。沐川拥有丰富的生态资源、特色农业资源，但却因为地理阻隔、交通不便而无法与消费市场对接，因为资本、人才、技术等发展要素稀缺而没有能力进行开发。针对“富饶的贫困”的发展现状，沐川在推进乡村振兴中坚持树立开放发展的理念，以开放寻求突破，以开放实现发展，使物质流、信息流、人流等从外部区域充分流入。一是积极打通区域内外联接干道。全力推进多条通县快速路建设，加快县乡公路升级改造，形成串联城乡发展的“内循环”，形成内外协调联通的绿色交通网络体系，融入乐山市和天府新区1小时经济圈。二是发展农村电商。通过国家级电子商务进农村综合示范项目，建设农产品上行及其配套体系、县域电子商务公共服务体系，开展农村电商人才培训，促进本地优质农产品与外部市场需求的双向、快速对接，解决农产品“卖价低”“卖难”的问题，2017年，沐川电商交易额突破1.2亿元，同比增长20%。三是强化乡村振兴人才的吸引聚纳。到2017年，引导农村劳动者转移就业9.2万人，建成返乡创业园12个，扶持1100余名返乡农民工、青年（大学生）创办经济实体750余个，入选全国第三批结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点县。开展新型职业农民培育，培育一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。

——以绿色发展为导向塑造比较竞争优势。绿色是沐川最美的底色，生态是沐川最大的优势，坚持生态优先、绿色发展的思路，发展山区型生态经济，将生态优势转化为产业优势和竞争优势。一是发展生态农业。走绿色、有机农业发展之路，加快种养结合、生态循环产业基地建设，2014年以来，新建“三品一标”生产基地1.55万亩，累计达43.5万亩；“三品一标”认证42个，其中有机食品18个、绿色食品8个，“三品”比重达到84.5%，成功创建为省级有机产品认证示范县和省级农产品质量安全监管示范县。二是发展生态型六次融合产业。以生态为基础、农业为支撑、文化为纽带，大力探索“旅游+”发展模式，重点发展养生养老、森林康养、文化体验、乡村旅游等产业，促进本地生态资源与外部要素有机整合，促进本地生态产品和服务与外地市场需求有效对接。

——以适度规模为引领强化优势特色产业竞争力。针对土地细碎、多山地地形、农业资源分散化等特征，又面临大中型龙头企业招引难的问题，沐川选择本土化的适度规模农业产业发展策略，以小群体、大规模、精品化为基本指向提升优势特色农业竞争力。一是强化农业园区建设。以农业园区为载体，大力推进农业标准化、规模化建设，培育林竹、茶叶、林下养殖、果蔬、中药材五大主导产业，以适度集中方式建设产业基地162个（林竹16个、林下养殖18个、茶叶64个、猕猴桃21个、李子26个、蔬菜中药材17个）、1000亩以上园区48个，形成了“五业六带百基地”农业发展格局。二是培育新型经营主体。培育家庭农场、农民合作社、本土化农业企业等新型经营主体。截至2017年底，全县农业企业达到189个、专业合作社321个、家庭农场109个、专业大户1034户，全县土地流转总面积达到8.4万亩。

——以小农提升为基础构建现代农业产业体系。贫困地区多为山地、深丘地形，地块狭小、分散、坡度大，农业机械应用范围有限，能够密集进行劳动投入和擅于精耕细作的小农户具有很强的适应性。沐川尤其注重对弱小农户的保护与支持，促进小农户与现代农业有机衔接。一是培育本土化的经营主体。注重坚持眼睛向内，适度规模，稳定优先，重点以本土农业企业、返乡农民工、农业创业人员、贫困户等为重点培育对象，支持本土农业企业、合作社、家庭农场、专业大户等经营主体加快发展，让小农户与新型经营主体之间形成紧凑的利益联结关系。二是创新利益分享模式。建立小农户与新型经营主体之间订单农业、股份合作、土地股份合作、资产收益扶贫、养殖托管等利益共享方式，让小农户分享产业链增值收益。三是强化社会化服务支持。注重农业产后环节的社会化服务体系建设，推动冷链库、农产品初加工项目建设，截止到2018年3月，已投入财政资金820万元，建成800吨冷藏库；规划建设33座以上冷藏设施，新建冷库容量1640吨。

——以强化社会建设为重点促进乡村全面振兴。沐川在乡村振兴中合理处理经济发展与社会建设之间的关系，更加重视在脱贫攻坚中普遍忽视了的社会建设，让乡村的独特形态得以保持、魅力文态得以彰显、优美生态得以涵养。一是加强基层党组织建设。采取回引参选、跨村参选、下派参选等办法，拓宽选人用人渠道，优化基层党组织领导班子结构。二是开展精神文明建设。开展文明村镇创建、文明卫生劝导行动、评先树优活动、深入开展“感恩奋进·我的脱贫路”群众宣讲、农村志愿服务活动、“传家风、立家规、树新风”等一系列活动，传承优秀文化，弘扬公序良俗。加强村级乡规民约的约束力，建立乡土道德评议机制，运用熟人社会的声誉机制对村民行为形成正向激励和规范约束。三是强化传统文化的挖掘、传承和保护。开展传统村落保护行动，对传统大院、老旧房屋予以挂牌标志；建立优秀传统文化图文档案、农耕博物馆，加强对传统文化的记录；培养传统文化传承队伍，依托部分学校和少年宫建立“非物质文化遗产传承基地”。四是完善公共文化基础设施。推进县、乡、村（社区）三级公共文化设施建设、广电双向网络与宽带乡村建设、贫困村应急广播建设、贫困村阅报栏建设、广播电视台达标工程、体育中心足球场改造和230个基层综合性文化服务中心建设。

沭川县城一景

——以系统性政策为平台汇聚多元政策合力。针对投资缺口较大、乡村振兴与脱贫攻坚并行推进的现状，沐川注重将目标指向总体一致、实施路径和具体举措存在重合的政策整合衔接起来，避免多种资金项目安排配置出现重复分散，最大限度地发挥多元政策资源的叠加效应。一是在制度设计上，注重将县域乡村振兴规划与脱贫攻坚结合起来，将脱贫农户可持续生计保障、健康乡村建设和社会保障体系建设等内容纳入到乡村振兴规划之中。二是在政策举措上，注重乡村振兴和脱贫攻坚的整合协同。在推动发展特色农业、乡村旅游、康养产业等乡村三大支柱性产业中，既注重对贫困人口的覆盖与带动，也注重扶贫资金项目向三大支撑性产业的倾斜投入。编制乡村振兴项目库，以项目库为基础整合涉农资金项目。

2 借鉴沐川改变“后进梯队”状况

——构建多元人才培育机制。一是引导外部人才流向贫困地区乡村。出台人才吸引的优惠政策，构建公平竞争空间，畅通社会上升渠道，让贫困地区成为创业人员、年轻干部实现人生价值、创造幸福生活的筑梦空间。系统研究解决“人才下乡”所带来的家属就业、子女就学等问题。二是引导和鼓励本地外出人才回流。要出台具体支持政策，鼓励能力相对更加突出的退伍军人、返乡农民工、大学生等人员返乡创业。三是注重本土人才培育。加强专业人才队伍建设，尤其是从贫困地区农村专业技术人员严重匮乏的现状出发，合理增加农技人员、教师、医生等人员编制。培育新型职业农民、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等。

——构建小农户支持保护机制。发挥小农户在贫困地区农业产业转型升级的支柱作用。一是加强对支持保护小农户重要意义的认识。将农业支持政策从重点支持规模经营主体向支持规模经营主体和小农户并重的方向转变。二是分类明确小农户支持保护重点。要从小农户群体本身正处于分化发展的现状出发，采取有针对性和差异化的扶持政策，重点支持发展型小农转型升级。鼓励小农户通过土地流转、地块置换等方式实现适度规模经营，演变为家庭农场或专业大户。三是加强小农户的社会化服务体系支持。在生产基础设施建设、生产性社会化服务、金融、培训、农业保险、电商等方面加强对小农户的支持，实现小农户社会化服务的全环节支撑、全要素保障。

——深化农村土地制度改革。农村土地制度改革能够关联性地带动城市要素向农村流动聚集，促进农村产业发展，这对发展要素尤为稀缺的贫困地区无疑更为重要。一是深化农村承包土地的“三权分置”改革。加快土地流转市场交易体系建设，解决因产权分散、农民获取信息困难而导致土地产权交易性和流动性不足的困境。二是深入推进宅基地和集体经营性建设用地改革。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式，利用闲置宅基地和闲置农房发展乡村旅游、精品民宿、休闲体验、健康养生等新产业新业态。促进集体经营性建设用地入市改革试点成果在贫困地区应用。利用好村庄零散闲置的建设用地，保障农业设施建设、新产业新业态的用地需求。三是深化集体林地改革。重点改变林木资源“砍伐+销售”的单一低效经营方式，促进林地规模化经营，发展附加值更高的林下经济、森林旅游、森林康养等新业态。

沐川县桃源山居新农村综合体全景

——构建多元投入保障机制。一是加大财政资金投入力度。完善财政支农投入稳定增长机制，财政投入乡村振兴资金应与年度GDP增速、年度财政收入增幅相挂钩，各级财政转移支付要重点向贫困县尤其是深度贫困县倾斜。二要撬动社会资本。发挥财政资金的投资引导作用，通过设立发展基金、风险补偿基金吸引社会资本投向乡村振兴。三是推动金融资本进入乡村振兴投资领域。抑制农村信用社、农商银行脱农倾向，推动农村信用体系建设，解决借贷双方信息不对称和贷款违约惩戒难的问题。创新农村金融产品模式，采用土地经营权反担保、农民合作社担保、农户联保等方式实现借贷增信，有效缓解金融机构因害怕农户违约而导致不敢放贷的矛盾。

——构建政策整合机制。促进乡村振兴与脱贫攻坚、新农村建设等其他战略举措之间的政策整合，汇聚政策合力。一是增强各项政策举措的联动性。在脱贫攻坚中，要将乡村振兴的各项要求融入其中，把深度贫困地区发展作为乡村振兴的重点，在确保“两不愁”“三保障”和公共服务指标等指标达标的同时，同步推进生态建设、基层善治、文化传承，为乡村全面振兴奠定坚实基础。二是注重工作机制的整合。要将脱贫攻坚中形成的较好的做法、模式、政策固化成为规范制度，如实施区域扶贫协作、对口帮扶、设置驻村工作组和第一书记等，积极应用到乡村振兴之中。三是注重资金项目的整合。要制定关于财政涉农资金和乡村振兴项目整合的实施细则，解决整合资金项目面临的实际困难。建立健全资金项目整合制度与平台，有效解决资金使用分割，利用效率不高的问题。