PPP模式下社会资本风险识别与防范研究

洪岩

摘要：随着经济的高速发展，单单依靠国家财政拨款建设基础设施显然已不能满足需求。引入民间资本、发挥民间资本在基础设施领域的作用，已成为实践界的共识。PPP模式推广应运而生。

关键词：PPP模式 社会资本 风险识别与防范

一、PPP项目概述

PPP是Public-Private Partnerships的简称，《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）对政府和社会资本合作PPP模式的概念定义为：“指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

二、PPP项目发起准备及采购社会资本的风险识别

（一）PPP项目发起准备及采购的风险识别。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。社会资本在主导发起PPP项目时，其可能存在项目建议书不被认可及推荐的潜在合作项目不能列入本级政府年度开发计划，否则存在PPP项目不能发起的风险出现。

PPP项目采购过程社会资本中主要涉及项目采购方式选择和程序选择的法律风险。项目实施机构应根据项目采购需求特点，选择合适的采购方式及程序，若错误选择采购方式及采购程序，可能导致社会资本方中标无效，而承担相应的风险。

（二）PPP項目公司组建中社会资本风险的识别

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司；项目融资由社会资本或项目公司负责，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本履行合同义务。政府要在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。社会资本将于政府签订特许协议，未经授权，合同效力存在不确定性风险。

（三）PPP项目运行回报及结算中社会资本风险的识别。PPP项目的风险分配和收益回报是核心机制是付费机制。需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜的设置合理的付费机制。那么如果为保证社会资本获得投资回报，需要政府能够按照预算到期进行项目的回收和缺口补助，否则社会资本将存在资本回收不能风险。

三、PPP模式下社会资本风险防范

（一）PPP项目识别中社会资本风险的防范。社会资本需要核查拟投资的PPP项目识别确认结果。根据现行的国家政策规定，政府应将项目列入本级政府PPP备选项目并年度开发计划，由本级财政部门会同行业主管部门共同筛选确认，开展项目识别中的物有所值评价工作和财政承受能力论证，由政府出具PPP项目立项批复。社会资本方应及早核查PPP项目上述识别确认文件及其有效性。并在找到相关地方政府的法律依据，确保列入本级政府PPP备选项目并年度开发计划。

（二）PPP项目发起准备及采购社会资本的风险防范。社会资本在主导发起PPP项目时，要确保项目建议书中的可行性计划准确有效，并推荐潜在的合作项目主体、出资人符合PPP项目的要件，且能够列入本级政府年度开发计划进行项目的发起和准备。

对于社会资本方应保证PPP合同的有效性，若属于PPP项目依法必须招标范围的项目的，应通过招标选择社会资本。采购程序应严格规范操作，因采取的项目运营模式不一致，社会资本方采取的招标和操作模式也应该不同。

（三）PPP项目公司组建中社会资本风险防范。社会资本要在项目公司中掌握实际控制力和管理权，并持股比例大于50%，对政府监督权及介入权过大进行风险防范。

社会资本签订特许协议及相关承包协议产生的合同风险。社会资本方应核查相关管委会或其所属管理办公室或地方政府融资平台公司职责权限或授权文件，有明确的授权保证合同效力。通过分析风险存在的可能性和风险发生的概率回避合同风险，通过合同风险的合理转移进行规避。并制定相关保证金收取的比例及相关履约保函的提供等进行风险防范。

并尽量通过项目公司进行相关协议的签订。成立项目公司将PPP项目的融资债务风险和经营风险大部分限制在法人主体中，项目公司根据资产负债表承担有限责任。通过项目公司的设立，可以吸引其他投资者，共同分担风险。在项目公司运营的过程中社会资本可以将其委托给富有生产管理经验的公司承担管理责任，规避一般的经营风险。

（四）PPP项目运行及结算中社会资本风险的防范。对于采用政府付费或可行性缺口补助的付费机制的相关项目，因政府收入支出实施全面预算管理制度，各级政府的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。为确保社会资本获得投资回报，将应付费金额或缺口补助金额列入本级政府的预算，并将预算方案报本级人大审批，通过审批后再报上级政府备案，要符合相关法律法规的规定。保证因本项目采购不会导致本级政府负担的PPP项目财政预算支出总额超过本级政府一般公共预算支出的10%。

PPP项目虽然一般需要进行政府审计，但根据相关司法解释，政府审计结果并不当然作为双方结算的依据。若在PPP合同中未约定政府与社会资产方工程结算最终以政府审计为准的，可以共同委托第三方造价咨询机构按合同约定的计价计量标准出具的造价结论进行结算。如社会资本无奈要接受工程造价以政府审计为准的结算条款，应在合同中明确约定政府审计应遵循的标准。并应约定在政府审计以外应计入结算价款的计价与计量标准。