英国、芬兰土地整治及生态建设经验与启示

文 王军

英国、芬兰土地整治的经验与做法

强化农地保护和生态价值保护体系。英国在城市化推进过程中的农地保护，主要受益于“限制城市扩张”和“城镇与农村和谐共处”的规划制度，以及长期执行的规划政策和多种限制城市的具体措施。其中，“绿化控制带”是一项富有特色的土地保护政策。早在1938年，英国就颁布了《绿化地带法》，1955年发布修订的“规划政策指引”重申了其法律效力和永久性，授权规划部门划定绿化地带和限制开发区域，对占用绿化地带制定了严格标准，至今伦敦的绿化控制带变化不到5%。城市绿化控制政策明晰了城市边界，有效防止城市无限制扩张，同时又保护了历史文化城镇和美丽乡村结构。

此外，英国为了缓解和解决农业发展和环境保护问题，还制定了一系列与农地保护有关的环境管理政策。例如“环境敏感区规划”“守护田庄规划”“有机农业生产规划”和“农地造林规划”等。这些规划强调和注重对农地环境和生态价值保护与维系。环境敏感区规划对野生物种或历史遗迹所在地等设置环境敏感区，促使当地农民在开展农业措施时更加注重对环境影响和生态保护；守护田庄规划在于提升乡村景观的自然美、保护和恢复生物多样性，使民众享受景观美学和休闲环境条件；有机农业生产规划给采用有机种植的农场提供经济援助，减少对环境的污染和破坏。虽然这些保护政策并不针对农地保护，却取得了保护农地和农村环境的良好效果。

鼓励土地整治的景观生态建设。欧盟出台的土地整治相关政策具有明确的生态环境保护政策导向。如《欧盟土地整治指导手册（2014～2020年）》中提出，欧盟将重点针对保护农村地区和传统、促进农村地区经济多样化和缩小城乡地区差距以及应对气候变化和科技创新等方面的项目给予资金支持。道路建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的，政府资助总费用的70%～90%；土壤改良的，资助总费用的70%；生态环境和景观保护开展土地整治的费用均由政府承担，以鼓励土地整治参与者更加重视生态环境和景观保护。作为欧盟成员国，芬兰的土地整治中生态环境保护和建设内容是政府资助比例的重要条件之一，以引导和推进土地整治对生态环境和景观的保护。当前，芬兰的土地整治已不是单纯的将农田景观建设作为土地整治内容，而是从系统的观点来保护生态环境，既对耕地质量和农产品品质进行保护，也对乡村环境价值进行保护。

注重推进耕地适度规模经营。芬兰土地整治的基本理念，是小块并大块、完善相关配套设施，满足农业规模化经营需要，提高土地利用效率。芬兰土地整治规定，整治后的田块面积最小要达到6公顷以上，便于机械化耕作形成规模效益。基本程序是：在尊重农户意愿的基础上，农户提出土地整治项目实施申请，管理部门评估审批后就实施整治。为扩大土地整治的影响和推进耕地规模经营力度，芬兰政府还申请了欧盟农业基金，成立了非盈利性质的土地银行（土地基金），利用土地银行的资金购买农民手中闲置的农地，整治后出售给有需求的农户，推进农业规模经营。

注重决策过程中的公众参与。英国、芬兰两国均十分注重土地开发整治全过程的公众参与。英国的国家、区域和地方3个层面的规划与开发控制中均包括了公众参与的内容与环节，包括公众参与的阶段、最低要求、如何参与及其保障机制，确保了公众的参与权，公众意见得到充分表达，减少了批准后土地建设矛盾的发生。芬兰的土地整治前期准备工作时间较长，一般在3年以上。主要是广泛征求意见和规划设计方案修改、完善。现在，芬兰改变了过去政府主导土地整治的做法，由农民提出项目实施申请，经过测量师对经济效益和景观保护等情况评估合格后，由土地所有者和政府有关人员共同成立土地整治管理委员会，广泛征求土地所有者、项目相关者的意见，形成以实际需求为导向的、公众参与的土地整治管理思路，提高了土地整治的效率和效益。

启示与建议

践行“山水林田湖草”生命共同体理念，加大耕地的系统保护力度。英国和芬兰的耕地资源相对比较充足，土地整治并未将耕地作为主要保护目标，但却都从生态环境系统观念的角度，强化耕地质量和农产品品质的保护。英国始终坚持通过绿化带控制政策限制城市盲目扩张，抑制了对耕地的过度占用，也强化耕地生态环境的保护。借鉴这个做法，我国的耕地保护和土地整治，首先应系统落实“山水林田湖草”生命共同体理念，耕地保护和土地整治要建立在敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然的思维上，让社会经济发展和粮食安全不仅有耕地的数量基础和质量保证，更应建立在良好的生态基础上。其次，应以国土空间规划为依据，通过划定永久基本农田、城镇开发边界和生态保护红线严格控制城市建设规模与扩张，强调“城市与农村协调发展”，强化对耕地的全部生态环境保护。再次，土地整治应根据我国经济、社会发展和不同区域的需求，完善有关农业水利等配套设施，发挥土地整治权属调整的独特优势，积极推进农业适度规模经营，不断调整农业生产方式，提高耕地的产出和效益，同时强化提升耕地的景观价值，发挥耕地的多功能多效益。

强化土地整治的景观生态建设。英国、芬兰的土地整治都十分重视农地环境和乡村景观的保护。经过近20年的发展，我国土地整治保证了耕地面积的基本稳定，守住了18亿亩耕地红线。但重视数量、轻视质量、忽视生态的倾向仍然突出，亟待转型发展，景观生态建设成为不可或缺的内容。一是高度重视乡村景观和乡土文化的保护。土地整治中要尽可能地利用原生地貌，使用乡土植被，保持相对完整的生态系统，从当地乡土景观和民俗风情中汲取精华，凸显农村乡土风情，设计出具有地域特色的建筑风格和土地利用格局，提升乡村景观的自然美、保护和恢复生物多样性，让人们享受景观的美学价值和休闲环境条件。二是通过补贴及其他经济手段加强土地整治景观建设。芬兰为了鼓励土地整治中的景观建设，实施“整治费用与景观生态保护挂钩”的办法，政府与个人共同开展土地整治和生态景观保护，所发生费用均由政府承担。我国也可探索建立类似的补偿机制，对运用生态材料和生态工程的项目适当补助，同时补充完善融合景观生态建设方面的土地整治规划设计、施工、验收和后期管护等技术标准，做到有法可依。

改善土地整治的决策机制，充分发挥公众参与的作用。英国和芬兰在土地开发与整治过程中都特别重视公众参与，并从法律法规、程序过程、具体要求和保障机制等方面加以保证。尽管公众参与决策程序花费时间长，但可以最大限度保障决策的科学性、有效性，最大程度减少实施过程中的矛盾。我国实施的土地整治，更多是一种政府主导的行为，基本上都是政府“自上而下”的推动实施。而“自下而上”的公众参与是对“自上而下”决策的补充和修正。当地农民最了解自己的实际需求和农地价值，在土地整治立项申请、规划设计、工程施工和后期管护等过程中制定公众参与的制度措施，积极拓展公众参与的途径、方式，广泛征求利益相关方的意见，保障土地整治决策实施的科学合理和效益的有效发挥。