检察机关公诉裁量权浅析

许贤贤

公诉裁量权，是指检察机关受理公安机关移送审查起诉的案件，经审查认为该案犯罪事实清楚、证据确实充分，达到起诉条件，但根据法律规定可以提起公诉，也可以决定不起诉；决定提起公诉的，可以有条件的选择起诉、变更起诉等。一般而言，公诉裁量既包括是否提起公诉的裁量，也包括选择公诉内容的裁量。我国刑事诉讼法确立了公诉裁量制度，检察机关通过行使公诉裁量权，将部分案件分流于刑事诉讼程序之外，不仅节约了司法成本、提高了司法效果，也符合宽严相济的刑事政策的内涵。

一、公诉裁量权运行中的问题及原因分析

1.公诉裁量权表现形式单一

我国《刑事诉讼法》第一百四十条和第一百四十二条规定了三种不起诉情形，即存疑不起诉、法定不起诉和酌定不起诉。按照刑事诉讼证据规则和疑罪从无原则的要求，案件证据不充足时，不应当提起公诉，而法定不起诉则是法律明确规定不得起诉的情形。因此，检察机关对这两类不起诉情形均没有自由裁量的权利。《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。据此，对于具备法定起诉条件，同时又符合本款规定的刑事案件，检察机关有权酌定决定是否提起公诉，此即酌定不起诉。综上，我国检察机关的公诉裁量权只表现为酌定不起诉一种情形。

2.公诉裁量权的适用范围有限

目前，检察机关可以自主裁量的案件只包括酌定不起诉的案件类型。要适用酌定不起诉，要求犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微，且该犯罪行为依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。据此可知，对公诉裁量权即运用酌定不起诉的适用范围有着严格且谨慎的法律规定，检察机关在适用酌定不起诉必须严格遵照上述规定的两个条件，因此检察机关在现实操作时，现行法律并没有赋予检察机关太多的裁量权，裁量权的行使被严格限制在上述两个条件当中。

3.监督制约机制不健全

当前对于检察机关公诉裁量权的监督缺乏行之有效的监督制约机制。公诉裁量权是把双刃剑，它对于节约司法资源、提升司法效果具有积极意义，但如果行使该裁量权的执法者运行不当、肆意而为，则会损害相关当事人的合法权益、损害司法公信力、滋生腐败，因此对于公诉裁量权的监督制约机制不可或缺。我国现行刑诉法对事前监督程序没有作出规定，司法实践中往往通过检察机关的内部监督来制约公诉裁量权的运行。从我国的检察实践来看，公诉裁量权的内部监督是上级对下级的监督，且该监督形式一般是以口头指示的方式作出，这种监督形式非正式化，具有随意性，往往起不到真正的监督制约效果。

二、认罪认罚从宽制度改革、司法责任制改革、以审判为中心诉讼制度改革等对运用公诉裁量权的影响

认罪认罚从宽制度的确立，一方面给予了犯罪嫌疑人、被告人最大限度的“政策优惠”，另一方面也赋予了人民检察院提起公诉方式的灵活性和多样性，检察機关可以作出不起诉决定，或者涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。

司法责任制改革、以审判为中心的诉讼制度改革，也均赋予检察人员更广泛的公诉裁量权。

三、完善公诉裁量权制度的意见建议

1.扩大完善检察机关酌定不起诉的适用范围

酌定不起诉的适用条件之一是“犯罪情节轻微”。对于酌定不起诉中的“犯罪情节轻微”的这一条件，理论界对于这个条件存在争议，大致上综合为两种看法。一种观点主张，符合酌定不起诉适用条件的罪名和犯罪情节均应达到轻微的程度；还有一种观点主张不论罪名是何种，只要求犯罪的具体情节轻微即可。从我国历年刑事诉讼法的修改进程来看，第一种看法较为符合我国的立法理念。但是这种理解渐渐不符合现在轻刑化的世界潮流，因此要在一定程度上放宽“犯罪情节轻微”的条件，可以将此条件扩大到“犯罪情节较轻”。同时将公共利益原则纳入检察机关决定是否起诉的考虑之列。需要注意的是，因公共利益是检察机关提起公诉的基础，也是其行使不起诉裁量权的根据，在扩大适用“犯罪情节轻微”的这一条件时应当深化对公共利益原则的正确导向作用。此外，检察机关对于符合刑法规定免除刑罚情形的，要及时正确行使不起诉裁量权。

2.扩大完善检察机关附条件不起诉的适用范围

附条件不起诉制度实际上是在决定不起诉中附加了考察期限和条件，也就是说，检察机关在决定起诉和不起诉之间，被赋予了一定的裁量权。扩大附条件不起诉制度的适用范围可以从以下几个方面来进行：首先，附条件不起诉的适用可以扩大到未成年人以外的人第一次犯罪、从主观方面上说危险性不大而且容易被改造的情形。其次，现行刑事诉讼法规定的附条件不起诉适用的刑罚幅度过于狭小，能够适用的案件是极少数的，因此，可以适当放宽适用的刑罚幅度。我国当前的附条件不起诉制度针对的案件是未成年人且犯罪情节较轻。综合考虑我国刑事诉讼制度对未成年犯罪嫌疑人的惩罚为辅、教育为主的原则以及犯罪情节的轻重程度，处理此类案件有可能存在附条件不起诉和酌定不起诉的交叉，应当优先适用酌定不起诉。此外，对于附条件不起诉制度只适用于未成年人的规定，一直存在较大的分歧。有的人认为这一适用范围过于狭窄，可以扩展到初犯以及一些特殊人群。附条件不起诉制度设立的目的是促进犯罪嫌疑人改过自新的同时节约司法成本，那么将其适用范围适当扩大并不违背这一目的。

3.进一步明确酌定不起诉的适用标准

作为酌定不起诉的适用条件之一“犯罪情节轻微”，对该条件的理解仁者见仁、智者见智。鉴于当前对如何适用这一条件做法不一的这种情况，建议通过修改法律规定予以解决。因此建议通过司法解释明确该条件的适用标准，供检察机关根据案件实际情况判断是否起诉。

4.努力构建监督制约机制

权利不加以约束就会被滥用，因此对公诉裁量权的运行需要设立相关的监督制约机制，既需要赋予其他机关监督检察机关的权力，也要求检察机关内部监督必须严格有效，不能流于形式，确保检察机关行使公诉裁量权的结果经得起法律和社会的检验。

5.着力提高公诉人的职业素养

合理行使不起诉裁量权建立在检察官深厚的法学素养、娴熟的业务技能上，因此，提高检察官素质才是整个问题的根本之所在。要把公诉队伍专业化作为公诉队伍核心战斗力来抓，培养专业素养过硬、能力全面的优秀公诉人，通过开展形式多样的岗位练兵、庭审观摩等活动切实提高公诉队伍的战斗力。