“系统重要性”监管的锋芒

刘链

11月27日，央行、银保监会与证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（下称“《指导意见》”），对系统重要性金融机构的识别、监管和处置做出制度性安排，涵盖对系统重要性金融机构的评估认定、加强监管、特别处置机制，旨在防范系统性金融风险，《指导意见》下发标志着国内正式对系统重要性银行进行跨部门监管。

中银国际认为，一行两会联合下发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》的重磅监管文件，明确系统重要性金融机构的定义、范围，规定系统重要性金融机构的评估流程和总体方法。此举将提升金融体系稳健性，防范系统性风险。而且，《指导意见》的落地将进一步促进金融体系稳健性的提升，而未来对纳入机构的资本监管会愈发趋严。

最近两年，在去杠杆和强监管的背景下，防范金融风险尤其是系统性金融风险的发生和蔓延成为监管的重中之重。但在此之前，对系统性金融机构的认定和对系统性金融风险的防范均由分散的监管政策进行指导，并没有统一公开的监管规则，此次《指导意见》的出台有助于提升金融体系运行的稳健性，监管要求也更加明确具体，也更具操作性。

目前，部分规模较大、复杂度较高的金融机构与其他金融机构的关联度高且居于金融体系的核心，对金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力具有重要的影响，因此，对系统重要性金融机构的识别、监管和处置做出制度性安排不仅存在必要性，而且有助于维护金融体系的稳健运行以及防范系统性金融风险的发生。

两套标准下入选机构差异不大

《指导意见》有两个要点：一是参评机构的范围和选择标准。银行包括商业银行、开发性银行、政策性银行。这里又有两套可选的标准：第一，参评银行表内外资产总额至少要占银行业总资产的75%；第二，参评银行数量不少于30家。二是附加监管要求，主要是附加资本和杠杆率要求，审议通过后将施行；高得分组别的系统重要性银行还可能面临流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。

以总资产为标准进行测算，按两种可选标准得出的参评机构的清单差异很小。按“不少于30家”的要求，將3家政策性银行、6家国有大行、12家股份制银行、规模居前的城商行，按照2017年年末的总资产进行相应的排序，从中得出的前30家银行名单，居首位为总资产26.1万亿元的工商银行，居尾的为总资产0.7万亿元的天津银行。按“不低于银行业75%的总资产”的标准计算，截至2017年年末，银行业总资产为252万亿元，75%即189万亿元，对应的是上述清单中的前29家银行，其规模加总为189.5万亿元。

实际上，系统重要性银行分为全球和国内两个标准，资本充足率要求以两者孰高执行。首先来看全球系统重要性银行：国有四大行入选，2018年，中国银行、建设银行为第二级（附加资本1.5%），工商银行、农业银行为第一级（附加资本1%）；其次来看国内系统重要性银行：此前的《商业银行资本管理办法（试行）》要求国内系统重要性银行附加资本为1%，但由于暂无名单并未实际落实；此次《指导意见》指出附加资本根据系统重要性得分比值确定，大部分银行实际要求的附加资本远低于1%。

根据《指导意见》，此次系统重要性金融机构的参评需要满足以下条件：所有参评机构表内外资产总额不低于同口径的上年末该行业总资产的75%；或采用金融机构的数量指标，例如，银行业参评机构数量不少于30家。截至2017年年末，A股上市五大行+股份制银行的资产总额达到138万亿元，占商业银行总资产规模（190万亿元）的比重约为72%，因此，五大行、股份制银行以及部分城商行将被纳入参评机构名单，最终系统重要性银行名单将根据参评机构的系统重要性得分进行筛选和确认。根据上述标准，预计A股上市银行中五大行、股份制银行以及龙头城商行（北京银行、上海银行、江苏银行、南京银行、宁波银行）将大概率被认定为系统重要性银行。

哪些银行会纳入国内系统重要性银行？招商证券分析认为，应该是全部大行+全部股份制银行+部分大型城商行。《指导意见》给出了两套标准：一是规模指标：所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；二是数量指标，银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。

从规模来看，截至2017年年末，大行+股份制银行+邮储银行+政策性银行总资产占银行业金融机构的68%；从数量来看，大行+股份制银行+邮储银行+政策性银行总数为21家，因此，规模排名靠前的部分大型城商行也会纳入，上市城商行中如北京银行、上海银行、江苏银行、南京银行、宁波银行纳入名单的概率很大。

值得注意的是，系统性重要金融机构并不是一成不变的，它将采用定量与定性相结合的原则，按照一系列评估规则进行科学的评估，而且，系统重要性金融机构的评估每年进行一次，符合相关要求才能被纳入。

具体来看评估流程和程序，先由一行两会确定参评机构的范围，采用指标法计算分值并提交初始名单。后由金融委根据定量与定性分析确定最终名单。参评机构范围的确定有两种方式，第一种采用规模指标，所有参评机构表内外资产总额不低于上年末该行业总资产的75%；第二种采用数量指标，即银行、证券、保险机构的参评数量分别不少于30家、10家、 10家。

从上述流程可知，几乎所有合格金融机构原则上都有可能进入初始名单，参评机构的范围较广，但经过几轮评估和筛选后，最终进入的名单肯定会大幅缩窄，这也符合“系统重要性”的定义。

经华泰证券的测算，按照75%的规模指标，约有26家银行在参评机构的范围，包括国开行与政策性银行、国有商业银行、除渤海银行外的全部股份制银行、6家城商行（北京银行、上海银行、江苏银行、南京银行、宁波银行、盛京银行）。分子端我们将政策性银行纳入考虑范围，表外资产按非保本理财进行测算，分母端则采用银监会银行业总资产数据（均以2017年年末为截止日期）。

值得注意的是，虽然参评机构的范围较广，但参评机构并非最终入选名单。目前，入选全球系统重要性银行的有工商银行、农业银行、中国银行、建设银行4家，国内系统重要性银行为工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行5家。最终名单预计仍会聚焦于大型银行，参评机构至最终名单可能会有较大幅度的收窄，政策性银行与少数股份制银行也很有机会新增入选。

部分银行资本压力陡然加大

根据《指导意见》的规定，必要时将会对按系统重要性金融机构进行分组，实行差异化监管，纳入机构的资本监管将会趋严。各组可选取得分最高者作为基准机构，组内其他机构的附加资本以连续法进行确定。2018年，FSB对四大行的附加资本要求分别是：工商银行、中国银行为1.5%，建设银行、农业银行为1%。假设后续按照1.5%、1%、0.5%三档来进行分组，则分别对应大行、股份制银行、城商行，组内附加资本要求按总资产的大小连续递减，可做大致的推算。推算的结果是对四大行的边际影响较小，中小行附加资本压力有限，部分银行资本压力加大。

在此次《指导意见》出台之前，由于四大行一直按照全球系统重要性银行的标准计提附加资本（高于或等于国内要求的1%），实际上已经达标，此次《指导意见》对其几乎没有影响。部分中小银行核心一级资本存在补充的压力（只能通过定增、配股、可转债转股、盈利积累补充等），但考虑到中小银行附加资本要求低于国有大行，而《指导意见》规定附加资本根据系统重要性得分与得分最高的基准机构的比值确定，假设以总资产规模作为得分标准，工商银行附加资本要求为1%，中小银行中资产规模最大的招商银行/工商银行=35%，则招商银行附加资本要求0.35%，可能会给一些银行带来资本补充的压力，但整体银行业的资本压力较为有限。

截至2017年年末，银行业总资产为252万亿元，其中，三大政策性银行为25.8万亿元。3家政策性银行总资产都在3万亿元以上，进入参评范围的可能性较大。以此为前提，为保证银行业规模的75%纳入参评范围，商业银行部分至少需要72%的规模纳入。截至2018年三季度末，商业银行风险加权资产（RWA）为131.7万亿元，则对应的参评规模为94.8万亿元，其中，四大行的57.6万亿元RWA不受本次增提附加资本的影响（Basel III对G-SIBs已有要求），之后就剩下37.2万亿元的RWA需要增提附加资本。假设附加资本将使资本充足率要求上抬0.5个百分点，则对应0.19万亿元的核心一级资本，以核心一级资本充足率8%推算，或将制约信贷投放2.32万亿元。

而且，附加资本需以核心一级资本的满足位条件，这将同时抬高三个资本充足率的监管底线，从而导致部分上市银行资本压力陡然加大。按上述分组和连续法假设，12家上市银行的RWA增长空间或低于10%。民生银行、华夏银行、兴业银行、平安银行、中信银行的资本压力较大。这在一定程度上表明，防范系统性金融风险的监管目标仍在继续。

在《指导意见》出台的背景下，部分银行资本压力上升进而防范系统性金融风险仍是重要的目标，这种风险主要体现为附加资本要求或将制约银行信贷投放的空间，制约其资产扩张能力；如无有效的资本补充，部分银行业务扩张的空间或将受限，从而又会限制其经营能力。而且，如果附加资本要求大幅高于预期，加上弱市场下资本补充渠道受限，银行经营的难度将会加大。

根据《指导意见》，在最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外，针对系统重要性金融机构将提出附加资本要求和杠杆率要求，因此，无论是五大行、股份制银行，还是龙头城商行，一旦被纳入系统重要性金融机构的名单，则会对其进行差异化监管，未来资本金以及流动性等方面的监管要求会越来越严。

在资本监管方面，参照《商业银行资本管理办法（试行）》，全球系统重要性银行（目前为五大行）的各级资本充足率监管要求比非系统重要性银行均提升1个百分点。如果此次将评定为系统重要性银行的核心一级资本充足率的监管要求设定为8.5%，考虑到核心一级资本补充渠道（定增、可转债、内源性补充）的局限性，目前部分上市中小银行将存在一定的达标压力。

但需要注意的是，《指导意见》也提到监管将按系统重要性得分对金融机构分组实行差异化监管，预计资本充足率监管要求的提升幅度将按照组别进行不同比例的增加，中小银行的提升幅度可能小于1个百分点；如果实施差异化监管，这将在一定程度上缓解中小银行资本金的压力。此外，实施细则的制定将考虑金融机构的实际情况，以设置合理的监管要求与过渡期安排，避免短期内对金融机构造成较大的冲击，从而形成监管的风险。

综上分析，若资本要求因《指导意见》的实施而上升，监管将会适度调整银行的再融资节奏以丰富银行的资本补充渠道。

按照《商业银行资本管理办法》（试行），国内系统重要性银行规定由核心一级资本满足 1个百分点的附加资本要求。工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行已经实施了附加资本的规定，截至2018年二季度末，上述5家银行分别执行1.5%、1%、1%、1.5%、 1%的附加资本要求。参照该标准，则三级资本充足率需達到8.5%、9.5%、11.5%。

根据华泰证券的测算，附加资本监管要求，多数参评机构满足资本要求，参评机构中最近一期核心一级资本充足率仅5家不达标，一级资本充足率仅新增3家不达标，而资本充足率未有新增不达标。附加资本要求总体达标率较高，后续在流动性与大额风险暴露监管上将进一步驱动银行业务模式的变革。按监管思路分析，未来资本充裕、零售转型突出的银行更具资产扩张的空间。

当然，《指导意见》的出台，旨在防范金融风险，有助于填补监管空白，弥补监管漏洞，在构建银行业可持续经营的稳健监管体系的同时，也为银行业创造稳健经营的环境。从执行层面来考虑，入选名单或给予一定的达标过渡期。另外，五大行+招商银行均采用高级法计量资本，资本损耗比一般银行更小，新入选银行或能取得高级法资格，从而对冲附加资本计提的监管压力。此次监管政策延续前期强监管的风格，基本符合市场对政策的预期。由于政策目标主要是针对相对合规的大型银行，预计对整个银行业的影响相对较小，但需密切关注细则的落地。

尽管2018年以来，金融监管力度有所放松，但从严的趋势并未改变，一味地强力去杠杆对银行股而言是“短多长空”，随着监管政策调整，有力度、有节奏的监管对银行股而言是“短空长多”。

从银行自身的角度来看，以前银行竞相扎堆给大型国企放贷，虽然银行自身的风险小了，但经济的风险却在不断积累；国企大多集中在上游领域，供给侧改革加上信贷资源的支持，这几年利润非常好，银行业间接受益；而民企则集中在下游，受长期融资难、融资贵的困扰，这几年利润非常差，银行更加惜贷。但问题的关键在于，下游需求不行迟早会传导到上游，这就是“短多长空”。

如今，监管政策明确要求不得歧视民企，但不是强制摊派，更多还是纠正原来过于收缩的风险偏好，而不是要求银行提高风险偏好，短期可能会承担一些社会责任，但随着财政政策、减税、放宽准入给民企创造好的营商环境，未来整体民营经济的活力仍可期待，这就是“短空长多”。