清库后PPP能否浴火重生？

魏枫凌

PPP改革实施5年以来，根据财政部PPP中心统计，截至2018年10月末，全国已有4302个项目签约落地，带动投资6.6万亿元，涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。一边是日益增长的公共服务需求，一边是公共财政改革与社会资本投资需求，二者之间要衔接起来，目前PPP仍是相对较好的办法。

在财政部PPP中心主任焦小平看来，2017-2018年的大规模的清库整改不会令PPP改革半途而废，只会令这一创新的投融资机制具备更强的生命力，在未来的基础设施建设和公共服务供给当中起到更大的作用。

刮骨疗毒整改，欢迎公众监督

“2017-2018年这前后差不多一年时间，是PPP刮骨疗毒的一年。”焦小平说。

自2017年8月全国金融工作会议以后，财政部下发一系列的文件，建立了中央、省、市、县四级PPP项目支出责任，实时动态监测系统和风险预测机制。同时，财政部开展财政支出责任监管工作，各级财政部门将支出责任纳入本级政府财政预算，对于PPP支出超出本地支出预算的红线地区，坚决停止新项目入库。

目前，在全国2461个已实施PPP项目的地区，仅有6个地区的财政支出责任占比超过红线。在2014—2018年间，各省区录入项目管理库的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%，PPP整体风险控制在安全区间内。

从2017年专项整顿工作开始到2018年10月份，财政部PPP中心已经累计清库2428个项目，涉及投资额2.9万亿元，整顿完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元。“在PPP中心管理项目库顶峰的时候，投资总额高达12.8万亿元。也就是不到一年的时间里，我们对数量占PPP库一半的投资项目挨个进行了筛查。”焦小平说。

截至2018年10月末，PPP中心已经清退48家金融机构、13名入库专家，核查了前三批752个示范项目，其中30个项目调出示范库并退库，54个项目调出示范名单，89个项目进行整顿完善。

有亚洲基础设施投资银行的外籍高管在详细了解到中国清理整顿PPP项目库的行动后不禁对主管官员感叹：“你们真诚实。”

PPP本身就着眼于建立公共服务供给的长效机制，因此清理整顿也不会成为一阵风式的运动式监管。据焦小平介绍，在这次清库之后，防风险将成为PPP常态化监管工作。

“在项目入库方面，PPP中心将细化新项目入库标准，明确入库核查正负面清单，优化审核程序，压实省级审核责任，加强各项交付力度，确保新入库项目质量。在落实示范项目管理责任时，PPP中心将推动强化动态管理和定期评估，确保示范项目执行不走样。”焦小平说，“此外，PPP中心将加大信息披露力度，扩大和提高信息披露的内容和质量，丰富社会公开监督的途径和手段。”

在过去这一年，由于相当多项目被调出库，部分金融机构在风控和投资时遭遇了困扰。“对于这些金融机构和其他的投资人，我们表示抱歉。以后不会再出现入库项目大幅波动的现象，这点请大家监督我们。”焦小平说。

在PPP中心的工作计划中，未来还要建立绩效管理硬约束机制：一是加强入库项目绩效审核，清理整顿，财政支出责任未与机构挂钩的项目；二是制订管理规范，完善绩效评价、指标框架，建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系；三是建立项目全过程绩效管理链条，硬化绩效责任约束；四是完善物有所值评价，开展全面物有所值定量评价分析，优化定量评价方法。

带“刹车”和“准星”的积极财政

在中共中央政治局会议2018年8月提出的“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的目标当中，所提的都是和经济发展质量相关的指标，唯独没有提出“稳定经济增长速度”这一传统目标。从财政政策的角度看，这意味着未来积极政策必须要张弛有度，支出有的放矢。

近期，國务院办公厅印发了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》指出，需要补短板的九大具体领域，提出了十个方面的配套政策措施，其中明确鼓励通过PPP模式推进项目建设。“今后一个时期PPP模式在基础设施补短板方面充满潜力大有可为。可以预见在九大领域更高质量的PPP项目将推动市场带来新机遇。”中国建筑总裁王祥明说。

PPP是一项关闭财政后门、偏门，打开财政前门的政策工具。与传统的财政资金或是地方国有企业主导基建投资不同的是，PPP不是支出规模导向的财政资金大水漫灌，而是以结果为导向的精准投资。“更重要的是，PPP所体现的积极财政也是带刹车的，因为地方政府必须严控10%的财承红线。”焦小平强调说。

除了帮助实施好积极财政政策以外，在焦小平看来，PPP模式最大的作用在于打破垄断，放开准入，让市场机制发挥决定性的作用，同时以财政资源为指导，优化市场资源配置。

PPP改革通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等机制，从体制、机制上解决了很多长期得不到解决的问题，比如基建项目超预算，重建设轻运营，财政绩效落实难等。截至2018年5月，全国5833个以开展物有所值评价的PPP项目，总投资7.4万亿元，PPP模式较传统直接政府投资模式节省1.6万亿元，节省率18%。

在精准投资方面，PPP项目能否成为污染防治攻坚战的精准投资主渠道，中国工程院院士、环境保护部环境规划院院长王金南认为，从占PPP投资项目比例角度考虑还是有些疑问。“总体上来看，生态环境保护PPP项目与环境规划目标任务不太衔接，对于生态环境保护目标的支撑不是很强。目前看到的这些项目里面，很多是以景观打造，植树绿化这些看似是生态环境保护，但是和我们污染防治攻坚战都不是太密切。”

王金南建议，在绩效目标审查中，诸如对PM2.5下降有没有贡献，对当地的像水质改善、水质指标COD、总氮、总磷这些有没有改善等专业制表要重视。对绩效目标不合理，按效付费机制不健全，环境效益不显著，对实现区域生态环境目标贡献小的生态环境PPP项目实行一票否决制，以限制地方上马形象工程。

严守财承，严格履约，重塑信心

基础设施固定资产投资和服务业投资在未来仍是支持中国经济增长的重要稳定器，而PPP就是这一稳定器在新时期的发动机。然而，如何让社会资本放心地投资，不仅需要估算良好的经济回报预期，更需要树立信心。

从市场主体构成来看，截至2018年10月末，在7029家参与PPP项目的社会资本中，民营、港澳台和外资企业数占比48%。在市场开放较早、回报机制明确的污水、垃圾处理领域，民营、港澳台和外资企业参与投资占比达到82%。这一数据还有待进一步提高。

据焦小平透露，为了便于社会各界的监管和项目的平稳运行，财政部将根据现在的情况尽可能发布一个正负两方面的清单，让市场参与机构有可操作、可明确的指导。

“要明确一点，10%的财承红线不能破，绝对不能破。”焦小平强调。同时，他认为明确财承红线是对市场一个好的信号，有助于督促政府对财承内的支出履约。

“10%财承限额以内的PPP支出责任不是隐性债务，政府要带头履约。按照党中央、国务院的部署，凡是依法合规的，政府有约定的，社会资本按照绩效达到绩效结果的，我们政府一定要付费。”焦小平说。

政府大多重视项目融资及其项目建设，社会资本一般注重项目回报，二者目标往往有待一致化。王金南认为，政府應定期开展阶段性评估，对项目绩效实现的程度，生态环境公共设施和服务的数量、质量、资金的使用、价格的调整、项目的运营管理、公众的满意度等多方面进行综合评估，同时建立政府严格按效付费的机制。

未来，PPP中心将配合司法部加快出台PPP条例，统一顶层设计加快统一市场建设。同时，主管部门也将下发规范PPP发展意见，进一步明确政策界限，发展重点，稳定市场预期。在加强市场基础能力建设方面，主管部门将优化完善PPP操作指南、物有所值评价指引和财政承受能力认证指引，出台PPP风险管理指引，PPP绩效管理指引和污水垃圾领域的标准合同，建立PPP项目管理标准体系。

为了增强社会资本投资信心，主管部门还将完善中央专项资金使用方式，加大财政资金统筹整合力度，引导地方优化投资结构。据焦小平透露，按照党中央、国务院的政策，接下来将会在环境领域筛选一批示范项目，中央财政通过专项资金来化解地方PPP项目注册资本金不足的问题。“这个大家很快可以期待见到这一文件。”

长效投融资机制需要对接长期资金。接下来PPP市场会加大促进保险资金对PPP项目股权投资的力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

交通银行首席经济学家连平建议，除了保险资金以外，还可以运用资产证券化、产业基金等形式支持PPP，同时避免商业银行信贷资金过度投入PPP造成期限错配。

重塑信心还在于营造民营企业公平参与环境，加大向民营企业推荐优质项目力度。“过去，在我们的政府推荐项目过程中，有人说，肥肉吃不着，瘦肉很少，带皮带骨头的项目很多。PPP作为政府提质增效的手段，下一步地方政府要拿出更多的优质项目向社会资本推出，特别是向民营企业推荐优质的项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策，将来财政部会有一系列的政策出台，提高PPP基金投资民营企业参与项目的比例。”焦小平表示。

值得注意的是，自2019年1月1日起，中国基本公共服务和基本医疗卫生服务领域的主要支出责任将从地方政府更多地转移至中央政府。据评级机构穆迪估算，这次改革共涵盖18个事项，涉及支出总额约1.9万亿元，占2017年所有地方政府一般公共预算支出的11.0%。此前，这些支出几乎全部由地方政府承担。改革后，上述支出责任将由中央与地方共同承担，从而缓解地方政府资金短缺问题。