中美贸易谈判不能毕其功于一役

中美贸易冲突目前态势处于僵持、前景不明，这使得人们愈加关注即将召开的G20领导人第十三次峰会上中美两国之间将达成何种共识。

课题组认为，在此次G20峰会期间，中美首脑会晤要积极地谈，但总体来看，中美贸易谈判不能指望毕其功于一役，仍要强调中长期的打算。

从中短期来看，需要明确的是，此次中美首脑会晤的目的不是争论黑白，而是达成一致。而从长期视角来看，中国完全可以突破传统贸易协定，创新地推动建立中美经贸关系的长效稳定机制。课题组提出了中美经济伙伴关系（UCEP）的设想，以推动实现中美经济关系在未来二三十年能够保持整体稳定。最后，中国需要做好两手准备，即使未能达成一致，也需要加快市场化改革的进程。

冲突渐入僵持，中期有望缓和

美国国内两种力量的分化与平衡，决定了中美贸易冲突将进入僵持阶段。

第一，特朗普政府并不急于和中国达成协议，还在期待中国做出更多让步，因此G20中美首脑会晤要积极地谈，但寄希望“毕其功于一役”可能并不现实。目前白宫从上到下都认为：双方冲突中，中国经济受到的打击远比美国大，中国承受不起损失。因此特朗普政府认为，中国越是急于达成协议，越说明中国内部压力巨大，所以美国应持续施压，获得中方更多让步。

特朗普认为，中美贸易战是他获取政治支持的有力武器，他喜欢中国大幅降低对美贸易顺差的承诺，但周围的人都认为这并不是中美争端的主要问题。以莱特希泽为代表的贸易官员，其战略是重塑整个国际贸易体系，通过由近及远，先盟友后对手的顺序依次谈判，最后解决中美贸易问题。因此，美国在目前状况下对达成协议没有充分的准备和诚意。特朗普本人也不急于达成协议，觉得还可以从中国方面勒索更多。

第二，美国两党斗争升级并激化、各方利益集团在贸易冲突中的诉求存在分歧，这些因素对特朗普政府的内外政策又形成了相当的制约。11月初的中期大选投票率超过50%，民主党成功夺回联邦众议院和7个州的主导权，但共和党保住并巩固了在联邦参议院的地位，美国政党政治极化预期将愈演愈烈。目前共和党上层反特朗普共和党人提前退休或败选，温和派共和党人转投民主党或保持沉默，特朗普的党内支持率升至更高。民主党则认为，美国人民赋予其清晰的历史使命，即阻止特朗普的错误政策，民主党将通过手中的传票权、监督权和立法权展开与特朗普政府的斗争。

在贸易问题上，民主党整体上仍然支持自由贸易体系，一再反对将关税作为贸易战的武器。即将成为众议院税务委员会贸易分委员会主席的民主党代表人物就认为，美国联合其他发达国家在多边组织中迫使中国让步比双边贸易战更好。如果特朗普政府想大幅升级贸易战，提高关税水平，很可能会遭到民主党反对，中美贸易冲突由此陷入僵持的可能性较大。但中美要想在特朗普任内达成新的贸易协议，难度将更大，在劳工和环保标准、汇率操纵、工业政策和补贴等方面面临民主党更严厉的要求。

在对美关系僵持阶段，中国要做好长期谈判准备，降低G20峰会达成协议的国内外预期，为美国对中国所有输美产品开征关税做好准备。实际上，即便达成暂时性协议，特朗普也有可能因各种内部原因随时、随意倒退。只有美国放弃中国软弱可欺、中国经济不堪一击和贸易战美国稳赢不输的想法，中美谈判才有可能取得实质性进展。因此，一定时期的僵持不下或是必要经历的过程。

第三，僵持中的不利因素： 2018年10月以来，中美经贸矛盾的爆发点，逐步由双边关税战向区域和多边贸易体系为载体的新经贸规则竞争转换。例如，美国通过已经达成的美墨加协定、美韩自贸协定，以及正在推进中的美欧、美日贸易谈判来加快推进特朗普政府的贸易政策理念。在多边贸易治理结构变革中，WTO改革方案已经成为各方关注的焦点。目前WTO改革有两大方向，一类是按照WTO既定的改革方向，主要解决WTO本身固有的一些问题，如争端解决机制的有效性、协商一致原则的效率等；另一类对中国而言比较危险的发展方向，是将WTO改革完全聚焦在中国的“非市场经济问题”上。如果是这样，中国不仅要面对原有双边、区域的压力，还将面临多边贸易规则体系对中国形成的合围压力。

第四，僵持中的有利因素：美国国内所处的政治、经济周期有助于中美双边经贸关系走向暂时缓和。未来两年，美国经济有较大可能面临以下问题：财政赤字大增、联邦政府关门、利率不断攀升、企业盈利增速下滑、经济衰退风险增大、资产价格面临回落。此外，美墨加协定在国会的通过可能受阻，与欧、日的双边谈判实际进展缓慢，这些情形也都有可能发生。特别是在过去两年，美国经济已经达到充分就业的状态下，特朗普政府的财政刺激和减税等举措，无疑使美国经济过热、虚火上升，透支了后续的增长动能，并可能加大经济波动和金融市场震荡。美股自10月以来回吐了年初以来的全部涨幅，一定程度上反映了投资者对相关问题的担忧。

从政治周期来看，2019年1月民主党开始接管众议院，這将削弱特朗普政府的执政能力。特朗普政府的国内政策，例如新一轮减税更加难以实现，甚至在2019年年末不排除出现新一轮“财政悬崖”的可能。且特朗普的任期即将过半，2020年将面临新一轮连任选举，2019年则是为连任选举创造政绩的重要时机。如果上述政治周期与经济周期叠加，则美方与中国达成协议的内部驱动力也将同步增加。

此次G20峰会期间，彻底达成“中美贸易战停火”这一目标难度可能较大，但不妨先设定一个“小目标”，即确定双方通过谈判解决美方关切问题的意向、原则，确定今后谈什么以及怎么谈。在这方面，中国可以提出中美经济伙伴关系（UCEP）的谈判倡议。总体上，中美贸易谈判不能指望毕其功于一役，仍然要强调中长期的打算。

不宜对中美迅速议和期待过高

在中美关系进入僵持的背景下，宜适度降低国内外对G20峰会上中美将迅速达成高水平协议的期望。需要明确的是，中美首脑会晤的目的不是争论黑白，而是达成一致。达成一致的直接意义是为中国争取时间。为此，中国必须在美方关切和国内改革方面找到契合点，迈出一大步，从而推动双方达成协议。

第一，向美国方面传递明确的、有条件的善意信号，减少美国内部对中国的敌意和阻力。不妨就中国已宣布的一系列国内经济改革和对外开放新举措做出表态，强调要对包括美资在内的各国企业尽快落实。

第二，在规则改革层面，尽快在国企改革、知识产权保护等重点领域释放出明确的改革信号。例如，就国企改革中难度较低的内容，给出具体落实内容和明确的时间表。针对欧美批评中国国企违背OECD“竞争中性”原则，中国可以依照OECD的“竞争中性”八个组成部分，主动提出具体的落实项目和时间表。根据可行性来看，可以考虑先行提出在税收中性、融资中性和约束补贴、政府采购等方面先行有所突破，努力争取在中短期达到国际标准，并且对其他项目也给出一个可以预期的时间表。

中国还应跳出中美双边视角，在规则改革领域积极参与区域合作和WTO层面的改革。在区域合作层面，中国应通过参与CPTPP等方式，与全球高标准区域协定的新规则进行对接。在WTO层面，中国应力求推动在WTO框架内对原有机制中的普遍性问题进行调整。

第三，对中国的发展中国家地位问题，采取更加灵活的处理方式。对于“中国仍是发展中国家”的政治定位，和中国是否应该享有WTO“特殊及差别待遇”两个问题，在技术上进行切割。目前，中国死守“发展中国家”角色的成本已经越来越高，不但失去很多朋友，而且很多针对发展中国家的优惠政策，也不见得单纯对中国有利。

首先，中国可按照一事一议原则，根据实际情况对“特殊和差别待遇”条款的具体内容有所取舍，在不同的WTO具体协定中根据具体情况承担不同的责任。在以下方面，中国可以继续要求发展中国家的待遇：如允许发展中国家在执行多边贸易规则和纪律时具有一定灵活性的条款，再如《补贴与反补贴措施协议》、《服务贸易总协定》、《政府采购协议》等协定中涉及的“特殊和差别待遇”条款。而在中国发展比较完善的领域，中国可以承担更多责任。

其次，在发达国家和发展中国家之间添加一类国家组，这可以作为中国的一个选项，比如新兴经济体国家。这类处理方式可以借鉴其他国家组织的分类方法，这也适应了发达国家对印度、巴西等经济体的整体调整要求，同时可以巩固金砖国家和新兴经济体之间的内部合作，增加中国的谈判能力和空间。

第四，中国应要求美方采取措施改善其国内收入差距扩大、阶层分化的问题。这不但有利于缓和美国国内反对全球化的压力，也完全符合美国现任政府的选民诉求。根据美国商务部普查局的数据，1947年美国家庭住户的收入基尼系数为0.38，2017年为0.45。在此期间的70年，该基尼系数呈现单调上升趋势，并创下历史最高值。与此同时，美国中产阶层的收入长期停滞。社会阶层的分化、低层和中产阶层的不满情绪，从直接原因来看是全球化冲击的结果。这导致美国国内对全球化产生了抵触和反对。正如中国商务部在2017年末的中美贸易报告中所指出的，美国虽然处于“贸易逆差”地位，但是获得了大量的“利益顺差”。也就是说，美国方面的蛋糕是做大的，关键在于美国国内对贸易利益的分配存在极大的问题。

中国应向美方提出要求，美国应该更加重视国内的收入差距、阶层分化问题，采取实质性措施，对低收入者提供更多的社会保障。这不但有利于缓和美国国内反对全球化的压力，也完全符合美国现任政府的选民诉求。

第五，在地缘政治问题上需要稳定预期、管控分歧，避免这些问题对中美贸易谈判产生负面影响。中国应主动推动朝核问题解决，加快南海问题冲突降级谈判，暂缓对台军事外交压力，升级双边战略稳定（核、太空、网络）对话协商。

推动建立中美经贸关系的长效稳定机制

除了中短期应对举措，中国也需要从长期角度考虑中美经贸关系发展的最高目标。我们建议，中方可倡议提出建立UCEP的设想，推动实现中美经济关系在未来二三十年能够保持整体稳定。当前，中美迫切需要签署具有约束力的协定，这是中美之间建立长期稳定的双边经贸关系的重要保证。同时，中国也需要做好两手准备，即使未能达成一致，中国也需要加快市场化改革的进程。

中美通过一揽子议题的谈判签署具有约束力的协定，这是推动建立长期稳定的中美双边经贸关系的重要保证。特朗普上台以后，中美之间持续多年的较为稳定的双边经贸关系已经被彻底打破。反观中美之间原有的战略与对话机制、全面经济对话机制，虽然能讨论彼此关切，达成一定共识并取得积极进展，但存在约束力不够强、对话内容不够系统的缺陷。中美双边投资协定虽然也曾一度取得进展，但是目前双方关切的已经远不止投资领域，甚至也超过了传统贸易议题的范畴。因此，中美之间需要创新谈判、合作机制，在一揽子议题上进行谈判，并最终签署具有约束力的协定。只有这样，中美之间才能建立长期稳定的双边经贸关系。

中美经济伙伴关系协定（UCEP）谈什么？UCEP应包括中美双方重点关切议题，并且具有约束力。目前中美之间的关切议题已经远远超越贸易甚至经济层面，且美方对传统的贸易协定也没有足够兴趣。因此，除传统贸易和投资协定议题外，UCEP需要纳入中美双方关切的所有话题。例如，美国对中国的主要关切：市场经济模式、知识产权、产能过剩、国有企业等，中国对美关切：市场经济地位、投资限制、出口管制等，这些都可以纳入UCEP当中进行谈判。此外，中美之间还在宏观经济政策和汇率问题上对彼此有所关注。在此基础上，UCEP甚至可以包括更加广泛的议题，具体可由双方商定。

UCEP怎么谈？传统贸易协定谈判模式的特点是，只有双方完成所有议题的谈判才意味着完成整个协定的谈判。但是中美双方要同时完成所有议题的谈判难度极大，而且如果双方不签署协定，已经谈判完成的议题又不具有约束力，美国新总统上台后可以轻易推翻原有的谈判成果，从而使得谈判出现倒退。UCEP采取分步走的谈判模式，可以邊谈边签、边谈边生效、边谈边升级，降低传统谈判旷日持久、夜长梦多的问题。

具体而言，UCEP分步走的谈判模式，可以根据关切程度和谈判难度选择不同的议题篮子进行谈判，并分阶段签署和生效，保障UCEP的谈判不因为干扰因素开倒车，并让双方尽可能早地享受到UCEP协定带来的好处。例如，第一步，双方先选择彼此最关切和相对容易达成一致的议题进行谈判，完成谈判后签署UCEP协定A，并尽快使其生效，该子协定和通常的贸易或投资协定一样具备约束力。第二步，双方选择关切程度相对较低和谈判难度相对较高的议题进行谈判，完成谈判后签署UCEP协定B，并尽快使其生效。UCEP协定B签署生效后，自动将协定A包括进来作为一部分。如此层层递进、步步为营，从而将每一次共识上升为具有约束力的双边协定，并且不断扩展。

中美为实现建立经济伙伴关系协定的目标，当前最重要的是双方达成共识，愿意在UCEP框架下展开谈判。尽管美国还在期待更高的要价，尽管中国要做好僵持阶段的准备，但中国也可以向美方阐释清楚UCEP的谈判模式，并说明可以通过这种谈判模式解决美方关切，其本质也正是为了实现“自由、公平和对等”的理念。从提出UCEP到真正开展谈判，也不可避免地需要一些等待和磨合，但是这并不妨碍中国先行在中美会晤的正式场合提出，并且同步展开相关的可行性研究、预案研究。