改革开放40年：中国农村土地制度改革变迁与未来重点方向思考

毕国华 ，杨庆媛，张晶渝 ，程小于

（1.西南大学地理科学学院，重庆 400715；2.西南大学绿色低碳发展研究所，重庆 400715；3.岩溶环境重庆市重点实验室，重庆 400715）

土地既是重要的生产要素，又是人类活动与社会经济发展的空间载体。长期以来，土地制度作为生产关系重要内容，通过协调土地的占有、支配和使用等，对土地功能的发挥和生产力的发展起着重要的推动作用。自1949年新中国成立以来，中国先后进行了数次农村土地制度改革，不仅解放和发展了农村生产力，更对维护农村稳定、改善农民生活和促进社会主义现代化建设等起到了积极作用，特别是改革开放以来，中国在农村土地制度的改革与发展方面取得了尤为显著的成绩。在改革开放40年之际，回顾中国农村土地制度改革历程，总结土地制度改革变迁的经验与启示，并探讨未来深化农村土地制度改革的重点方向，对新时期重塑农村人地关系、推动城乡融合发展、实现乡村振兴等具有重要意义。

1 改革开放40年来中国农村土地制度的改革变迁

中国改革开放真正的起点是从农村土地制度改革开始的，1978年安徽省风阳县小岗村的18户农民实行分田单干、包产到户，从此掀开了中国农村土地制度改革的新篇章，也掀开了中国改革开放历史发展的新篇章[1]。改革开放以来，为适应农业农村发展及人地关系转变，中国先后对农村土地制度进行了多次调整，按照改革目的及制度调整的具体内容，大致可以分为“创新变革—稳固调整—动态稳定—全面深化”4个阶段（表1）。

1.1 第一阶段（1978—1992年）：创新变革——家庭联产承包责任制确立

改革开放之前，农村实行的以人民公社为载体的“三级所有，队为基础”的集体所有制[2]，在一定程度上解放和发展了农村生产力，为国家完成工业化原始积累做出了积极贡献。但随着国家初步工业化目标的实现和原始工业积累的完成，这种土地制度的弊端也逐渐显现，主要表现为“政社合一”体制下，片面强调“一大二公”和“一平二调”，逾越了当时的生产力水平，挫伤了农民生产积极性。为改善这种局面，1978年中共第十一届三中全会通过《人民公社工作条例（试行）》，首次从法律制度层面对家庭联产承包责任制做出了认定[3]。随后，中国通过在内蒙古、甘肃等地推动家庭联产承包责任制试点并出台一系列相关文件，在更大范围内推动了家庭联产承包责任制的向前发展，开启了以公有制为主体的多种经济成分并存的发展格局[4]。家庭联产承包责任制的施行使得人民公社“三级所有、队为基础”的经营制度彻底瓦解，同时确立了以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制，使得农户成为从事商品生产经营活动的主体，极大地调动了农民的生产积极性，为农业现代化和市场经济的发展奠定了良好基础。

表1 改革开放以来中国农村土地制度改革演进历程Tab.1 The evolving process of China’s rural land institutional reform since 1978

1.2 第二阶段（1993—2007年）：稳固调整——土地承包经营权流转探索

1992年邓小平同志“南巡讲话”后，国家确立了建设社会主义市场经济的改革方针，农业与农村经济发展掀起了新浪潮[5]。随着市场化改革和城市化的推进，部分农户开始出现兼业化和非农化行为，农村劳动力向城镇的转移加快，农地利用率开始下降。同时，另一部分农户逐渐建立起规模经营意识，专业户、家庭农场等新型农业经营主体逐渐涌现[6]，由此催生出了土地流转需求。为适应农地市场化经营需求并提升农村土地利用效率，中共中央、国务院于1993年11月5日发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提倡在稳固承包经营权的基础上，实行“增人不增地，减人不减地”，允许土地使用权依法有偿转让。随后，国家陆续出台了一系列相关政策文件，目的在于表明对土地流转的肯定，同时为农村土地流转制度的探索与完善提供支撑与引导[7]。但由于缺乏明确规定，部分地方仍对土地承包经营权流转的合法性及流转形式等存在争议，直到2003年《农村土地承包法》颁布，才为土地流转提供了确切的法律依据。在此基础上，2007年出台《物权法》把土地承包经营权界定为“用益物权”，进一步强化了土地承包经营权流转的法律地位，从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定[8]。家庭联产承包责任制的稳固与土地承包经营权流转的探索, 极大地激发了农民的创造力和干劲，对于维护农村稳定、提升农村土地利用效率以及统筹城乡发展等起到了积极意义。

1.3 第三阶段（2008—2013年）：动态稳定——土地确权下的还权赋能

2008年10月9日，中共十七届三中全会召开，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要“稳定土地承包关系‘长久不变’，赋予农民更加充分而有保障的土地经营权”，由此拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕[9]。一直到2013年中央一号文件要求5年内完成全国农村土地确权登记颁证工作，这一阶段农村土地制度改革的重点均放在土地确权上[10]。 “土地确权”是家庭联产承包责任制实施以来，为适应农村土地市场资源要素的规范化流动需求，由国家层面开展的以农地产权清晰化处置为主要目的实质性措施，成为当时解决农村人地矛盾和发展问题的重要手段[11]。在开展农村土地确权工作之前的相当长一段时间内，由于农地权能模糊，土地承包经营权流转在实践中遇到许多阻碍，导致各地矛盾冲突不断，农户流转意愿不强，农地市场化效率低下。土地确权工作为解决这些问题提供了有效路径，同时一定程度上为2013年之后的农地“三权分置”改革等奠定了基础。土地确权后，农地流转中的许多现实问题得到解决，对提高农户流转意愿、提升农村要素活力等起到了积极作用。

1.4 第四阶段（2013年至今）：全面深化——“新土改”

2013年，中国经济发展步入新常态，中共十八届三中全会提出“全面深化农村改革”的任务，强调“产权是所有制的核心”，并以此为逻辑起点将农村土地制度改革重点放在“赋予农民更多财产权利”上[12]。随后，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》专门以“深化农村土地制度改革”为题阐述了土地制度改革的具体内容，包括完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度和加快推进征地制度改革。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出将实施农村集体土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”。2015年，中央进一步提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，即农村土地制度“三项改革”（多被统称为“三块地”改革）。2018年中央一号文件又专门对宅基地制度改革做出了新的部署，开始探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可以发现，以农地“三权分置”、农村土地制度“三项改革”、宅基地“三权分置”等为核心内容的新一轮农村土地制度改革的序幕已经悄然拉开，同时也标志着中国农村土地制度改革进入了一个“全方位、多层次、宽领域”的崭新时期。

2 改革开放以来中国农村土地制度改革的经验与启示

2.1 改革开放以来农村土地制度改革的经验

中国的土地制度改革不仅是“三农”问题，更关乎工业化与城市化的发展[13]。总体来看，改革开放以来农村土地制度的历次调整，都是在适应工业化、城镇化背景下人口流动所引起的农村土地要素与劳动力要素重新配置的需求，以及城乡社会经济发展催生的土地功能多元化与价值显化需求，通过改革最终实现“农村土地产权权能的分化”、“农民土地权益的释放”、“土地资源配置市场化程度的提高”和“土地生产、生活、生态综合效能的提升”。因此，可将改革开放40年以来农村土地制度改革的脉络归结为两条主线：土地要素与劳动力要素的优化配置、土地功能拓展与价值显化（图1）。

2.1.1 第一条线：土地要素与劳动力要素的优化配置

工业化、城镇化带来的劳动力转移是城乡之间要素流动的主要形式之一。农村劳动力的转移必然会引起农村人地关系发生变化，最直接的表现就是农村土地要素与劳动力要素的分离与再配置。从土地要素与劳动力要素的结合关系来看，主要有两种结合方式，即直接结合和间接结合。土地和劳动力如属于同一主体所有，则称为土地和劳动力的直接结合，如不属于同一主体所有，则为土地和劳动力的间接结合[14]。在中国，由于土地制度的特殊性，土地要素与劳动力要素的结合实际上更多的是土地使用权与劳动力的结合。

新中国成立初期的土地改革运动，使农民成为土地的主人，那时农民既是土地的所有者，也是土地的使用者，可称之为土地与劳动力的直接结合。随后经过社会主义改造，农村土地归为集体所有，但在计划经济体制下实行的“集体所有、集体经营”的形式，实际上仍然是土地与劳动力的直接结合。而改革开放初期建立的家庭联产承包责任制，实现了土地所有权和使用权的分离，实质上是将土地使用权剥离出来交给农民，让土地使用权与劳动力直接结合，使农民的利益与土地产出直接挂钩，形成激励机制。但家庭联产承包责任制本身带有小农经济特点，与市场经济下社会化大生产的趋势存在冲突，难以使乡村资源得到优化配置，同时难以获得规模经济效益[15]。因此，为适应社会化大生产与农地规模经营需求，国家对土地流转进行了探索。土地承包经营权流转实际上是土地使用权与劳动力分离，以及在此基础上通过市场化手段实现土地使用权与劳动力的间接结合。这种间接结合方式解放了大量农村劳动力，将农地使用权作为资本进行转让，实现了经营者对土地的集中与规模经营，极大地提升了农村土地的利用率与利用效益，同时有利于农村土地资源的优化配置与产业结构的调整。而后的土地确权以及“三权分置”，可以说都是在适应市场化土地流转需求下，进一步完善土地权能结构及权益分配机制，更好地促进土地使用权与劳动力的间接结合。进入“新土改”阶段后，为适应农村劳动力转移常态化下农村人地分离现象愈发普遍的趋势，国家开始推进农村土地制度“三项改革”。无论是集体经营性建设用地入市改革、宅基地使用制度改革，亦或是土地征收制度改革，实际上都是将土地的用益物权从农民身上抽离的过程，但在这个过程中，对于农民及其农村劳动力而言，其与土地的结合方式已经发生了转变，即农民成为了“失地者”。对于农户而言，“三块地”改革的目的在于保障其“失地”后仍然享有土地的收益权，事实上促进了集体土地所有权与劳动力的间接结合，同时为盘活乡村土地要素奠定了制度基础。

图1 改革开放以来中国农村土地制度改革的基本脉络Fig.1 Basic thread of China’s rural land institutional reform since 1978

当前的农村土地制度改革创新基本上围绕“人”和“地”两个视角开展：一方面要适应劳动力转移下农村土地利用方式转型的需求，提升土地资源配置效率及效益；另一方面也要充分保障转移的“劳动力”基本权益不受损。在一定程度上可以认为，土地流转制度、征地制度、宅基地使用制度、集体经营性建设用地入市制度等改革和完善，均是适应市场化改革下土地和劳动力结合方式变迁的产物，是对农村生产关系的调整，即通过调整土地和劳动力的结合方式来实现土地要素与劳动力要素的优化配置。

2.1.2 第二条线：土地功能拓展与价值的显化

改革开放前夕，受制于“大跃进”和人民公社化运动以及文革十年的大萧条，农村生产力极其低下，粮食供给严重不足，广大农民面临的是“吃饭”和“生存”问题。因此，就需要土地充分发挥其生产功能，提升粮食产量、扩大农产品供给，解决温饱问题。随着农村生产力水平的提高，“吃饭”和“生存”问题基本得到解决，提高农业生产率和农民收入成为头等大事，于是国家开始探索土地流转。土地流转通过市场化手段提升了农村土地的利用效益和价值，充分发挥了土地的经济功能。随后，城乡发展进入统筹阶段，一方面，城镇化加速促使农村“空壳化”，农村劳动力大量流失，农地废弃、闲置严重，农村的产业空虚和凋敝现象突出；另一方面，城市化建设催生了大量的建设用地需求，在用地计划管控约束下和“占补平衡”制度要求下，城乡建设用地增减挂钩制度、地票制度等应运而生，成为统筹城乡建设用地利用的有效政策工具。通过这些制度改革与政策创新，农村土地的要素支撑功能得以充分彰显，同时通过置换农村土地在城市修建的各种工业园区、现代产业园区等，为大量农村转移劳动力提供了就业机会，发挥了土地的就业保障功能。进入21世纪以来，可持续发展与生态文明建设理念深入人心，土地的生态功能备受重视。同时，随着中国农业现代化进程加快，扩大土地经营规模成为必然趋势，但中国仍有近7亿农民不同程度地依靠农村土地获取其基本生存权益，土地不仅是最基本的农业生产资料，更是农民家庭社会保障的重要载体[16]。为此，新时期土地制度改革更加重视土地社会保障功能的发挥。

需要指出的是，农村土地功能的拓展更重要的是土地价值的显化，“新功能”的诠释并不排斥“旧功能”的发挥。比如，改革开放初期的生产功能可能更多的是生产作为基本生活资料的粮食，而新时期农村土地的生产功能应转变为在维护国家粮食安全基础上生产品质更高、符合人民所需的多样化农产品；最初的土地经济功能仅仅停留在增加农民对土地的经营收入层面上，而新时期的土地经济功能还应具备增加农民财产性收入、提升农业比较效益、加快自然资本增值等多重内涵[17]。因此，土地功能拓展的最终结果是实现了土地价值的显化，通过土地生产、生活、生态综合效能的提升为社会经济发展创造了更多的财富。

2.2 改革开放以来农村土地制度改革的启示

从家庭联产承包责任制的“还权于农”到“新土改”的“三权分置”，从土地流转到建立农村土地市场的探索，农地产权结构逐渐由两权分化到三权，土地要素配置的市场化程度不断提高，土地的功能得以充分拓展和诠释，一方面提高了土地要素的流通效率，另一方面也通过这种流通创造了更多的溢出价值，对农业农村以及社会经济发展起到了重要的推动作用。比如，家庭联产承包责任制的推广不仅解决了广大农民的温饱问题，更充分调动农民生产积极性，解放了农村生产力，对农村社会经济的发展起了重要的推进作用。又如，农村土地流转制度全面而深入地实施，为农村土地的多元化经营创造了很好的条件，极大地满足了中国市场经济发展的需要[1]。

从中国农村土地制度改革的历史经验来看，无论是土地要素与劳动力要素的优化配置，还是土地功能与价值的显化，最终都是为了解决农业农村发展的现实矛盾。可以认为，通过土地制度改革实现土地要素与劳动力要素的优化配置，充分发挥并显化土地功能与价值，是解决农业农村发展的现实矛盾的两条基本途径。因此，农村土地制度改革应以解决农业农村发展的现实矛盾为目标导向，以农村人地配置关系调整和土地功能发挥为依据，充分释放土地权益与效能，最大限度实现“还权于民、还权于农”。此外，未来农村土地制度的改革应当立足中国“三农问题”长期性的基本国情，坚持家庭联产承包责任制的基础地位，在此基础之上加以创新。虽然随着农村社会经济的发展，家庭联产承包责任制有一定弊端显现，但中国人多地少的基本国情短期内不会改变，因此在未来相当长一段时间内，以家庭经营为主的生产经营方式仍将延续。我们既要坚持家庭联产承包责任制，确保农户的权益不受损失，又要对这一制度进行创新，进一步激活并释放土地权能，发挥好土地效能，提升农村发展动能。

3 中国未来农村土地制度改革的重点方向思考

随着社会基本矛盾的变化，中国已经进入一个新的历史时期，突出表现在人口、城镇化、工业化“三大高峰”显现，社会发展面临保障生态建设、保护耕地资源、保持经济健康高质量发展“三大难题”，城乡关系和工农关系深刻变革等方面。党的十九大提出实施乡村振兴战略，将农业农村发展工作引入一个新的阶段。现阶段中国农村发展存在诸多瓶颈问题，其中尤其以“农民老龄化、农业边缘化、农村空壳化”的“新三农”问题最为突出。因此未来土地制度改革的重点也应围绕“新三农”问题开展，紧抓问题诱因扭转乡村衰退的趋势，为乡村“聚人气、增财气、添朝气”提供制度保障，更好地为农业现代化建设和全面建成小康社会服务（图2）。

3.1 强化土地权能，让乡村成为土地多重功能得到充分发挥的地方

农村发展不充分是造成城乡发展不平衡的重要原因之一。土地是农村最主要的生产要素，农村发展不充分很大程度上是由土地功能受限造成的。为此，应着力打破土地功能发挥的制度障碍，使农村土地“尽其用、尽其能”。围绕农业农村发展的现实问题及对土地功能的需求，一是要充分发挥土地在农村产业兴旺中的要素支撑和保障功能，主动对接产业用地新需求，统筹城乡建设用地指标供给，合理配置农村土地资源，建立“存量土地支撑产业发展、产业发展盘活存量土地”的良性循环机制。鼓励并探索农业空间复合利用。二是要充分发挥土地的经济功能与社会保障功能，使土地成为农民生活富裕的财产权益载体。一方面要从制度设计到实践层面把承包权与农民的社会保障对接起来，以土地换保障。这样不仅能促进农地流转，也能防止城市化过程中的“新失地农民问题”，同时也能推动土地规模经营，促进新型农业经营主体的发展。另一方面是在搞活与充实经营权的同时，细化经营权。比如，农地经营权可进一步细分为经营决策权、管理权、劳动生产权，涉及农业生产的各个环节。农地经营权可以由农户自主经营，也可以全部转出，甚至可以随着农业专业分工的深化实现经营权的部分转出。

图2 未来中国农村土地制度改革的重点方向Fig.1 The key directions of China’s rural land institutional reform in the future

3.2 提升土地价值，让乡村成为自然资本增值最快的地方

在现行集体经济制度框架内，拥有了较为明晰财产权利的农民却并没有因此而获得将手中资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的发展能力。农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权也并没有如预期那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置，市场配置资源的作用尚未得到有效发挥。为此，一是要进一步健全土地流转机制，规范流转程序，开展农村土地流转定级定价评估工作，并建立土地流转信息化平台，为土地流转提供公平、公正的信息公开与政府监管服务，激活土地流转活力。二是要加快建立城乡统一的要素市场，统筹推进集体经营性建设用地改革与宅基地“三权分置”改革，在此过程中建立公平合理的土地增值收益分配机制。三是围绕促进乡村土地资源资本快速增值供给土地制度与政策，重塑集体与农户在土地产权中的关系，强化集体所有权，围绕壮大集体经济设立专业合作社，用活土地经营权。此外，在加快乡村自然资本增值的基础上，还应建立起乡村自然资本增值与农民收益增加的利益联结机制，将农民收益分享深刻植入农村土地质量提升、农村土地经营效率提升带来的收益增长之中。

3.3 重塑人地关系，让乡村成为回得去的乐园

在城乡融合与乡村振兴战略驱动下，由乡村朝向城市的单向要素流动有望得到缓解和扭转，城市资本下乡、人口返乡等潮流将越来越旺盛，这一趋势不仅有利于农地规模化与农业现代化，还将直接导致农村土地利用功能和格局的变化，从而引起乡村人地关系发生深刻转变。未来农村土地制度改革应顺应这些新趋势，合理配置乡村资源与要素，为返乡人流创造宜居宜业的幸福空间。为此，一是要统筹乡村全域范围内的土地利用与管理，推进以承包地为主的耕地使用制度改革向全领域乡村用地制度改革转变，促进“农地经营适度规模化、村庄适度集中”，使农民“有所居”。二是探索以土地合作社、劳务合作社等形式整合集体经济组织资源，通过建立入股、出租、联营、雇佣等多元参与方式与合作化分配机制，调动集体经济组织成员生产积极性，使农民“有所业”。三是要优化乡村生产、生活、生态三大空间的功能格局，推动农村土地生态化整治，探索“山水林田湖草”生命共同体保护与修复路径，加强农村基础设施建设，将改革发展成果落实到乡村角角落落，使农民“有所享”。四是要建立和完善集体土地进退机制，通过有偿退出和有偿进入实现集体经济组织成员进退自由，让农民有选择，有退路。