传承历史文脉创新活化利用

根据市人大常委会今年的重点工作部署，上海人大工作研究会专门成立课题组，会同市人大城建环保委员会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称“保护条例”）的修订开展专项调研。课题组前后历时五个月，分别听取市政府相关部门情况介绍，并穿街走巷、进村入户，深入数十个历史风貌保护建筑一线，详细了解各区在城市更新改造中实现保留保护与开发利用并举的实践。

一、实施保护条例的基本成效

保护条例实施十五年，已成为上海历史文化名城风貌保护的法律依据，对加强历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作，起到了积极的推动作用。

（一）保护法治意识加强

通过对保护条例的学习宣传，市民对历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护意识不断增强，社会各界对文化遗产的概念、价值及其保护问题日益关注，正在形成一支文化遗产保护的社会力量，构建起一种由管理部门、科研院所和文化遗产的所有者、使用者、开发者等“权益相关者”组成的交流机制。

（二）保护保留成效明显

以保护条例为依据，市政府先后批复了44片历史文化风貌区，其中中心城区有12片，郊区有32片，总面积范围达41平方公里；同时还公布了5批、1058处优秀历史建筑名单，还对城市总体规划确定的嘉定城厢镇和南翔镇、青浦朱家角镇、松江城厢镇等四个历史文化名镇明确了保护措施。这些文化遗产对象不但获得了法律意义上的保护身份，而且得到了较好的延续和保存，还促进了与文化遗产相关的民生改善与经济发展。

（三）保护利用有序深入

本市在保护条例的实施过程中，不断深化细化保护措施，不断加大保护力度。2017年，市政府在确定“点、线、面”相结合保护红线基础上，又提出了将保护对象拓展到风貌道路、风貌街坊和风貌河道等特殊类型对象的保护目标上。各区镇街道和社会各方面也积极探索，大胆实践，在历史建筑保护利用、历史风貌保护传承、历史文化名城特色凸显等方面开展了许多有益的尝试，创造了许多行之有效的经验。

二、现行保护条例的缺失需要弥补

应该看到，保护条例在实施中也遇到了不少新情况和新问题。对标国际上一些发达城市遗产保护的做法，现行保护条例还存在一些缺失，需要不断完善。

（一）如何形成全社会同心同向的保护意识有待研究

从调研情况看，无论是市级职能部门，还是区级职能部门，或是市区两级部门之间，特别是在市民和各社会阶层中，还缺乏一种同心同向的保护意识。如市级部门注重的是整体保护成效，而区镇街道更注重的是具体项目的落地；规土部门强调的是规划控制，而房管部门更多思考的是可行性操作以及兼顾房屋的修缮安全；社会舆论关心的是遗产保护的力度，而与相关保护建筑物贴近的市民更关心的是实际民生的改善。

（二）如何形成权责一致的管理体制有待完善

在调研过程中，区镇街道普遍反映，现行保护条例赋予相关管理部门的职责与现实中的机构设置、执法队伍配置不相匹配，特别是风貌保护区建筑密集度高的区级层面，管理部门既缺乏人员编制，又缺少经费保障，造成执法上的无能为力。基层同志反映，往往是风貌保护项目评估有人，风貌单位挂牌有人，需要执法监督却没人。乡镇街道呼吁，要切实改变“看得见的管不着，管得着的看不见”这种怪现象。

（三）如何科学界定保护对象有待进一步思考

在调研中还多处发现，刚公布的风貌保护街坊与原来划定的旧改范围重合，结果导致一方面公示为保护街坊，一方面却有大量建筑被拆除，造成舆论哗然，基层政府尴尬，而且容易在民众中产生一种政策多变的错觉。由于保护对象层次的增加，或者是名称的调整等等，都会带来对遗产保护的认识模糊和操作困难，所以亟需在修订法规中对保护对象厘清定义，并提出相应保护办法。

（四）如何建立有效的保护机制有待同步推进

在调研中，基层还反映现行保护条例最大的薄弱点是缺乏有支撑性的保护措施，而基层最困惑的就是缺保护资金、缺周转土地、缺相对应的政策扶持。所以，基层迫切希望市级层面尽快建立有效的遗产保护利用的操作机制。因此，在修改保护条例的同时，如何衔接好配套政策措施出台至关重要。因为这直接影响到各区和社会参与保护的积极性，直接关系到百姓的切身利益，直接牵涉到新保护条例执行的有效性和严肃性。

（五）如何为遗产保护活动提供更具适应性的法律规范支持有待研究

在调研中，专业人士反映，一方面由于现行保护条例对保护规划及其成果的法律地位体现不足，对保护活动中的违法行为类型表述也不够全面，更没有涵盖优秀历史建筑内的所有保护活动内容，导致保护活动中的某些违法行为的执法主体不够清晰；另一方面，面向一般性新建建筑、建筑利用的防火、抗震、河道管理等相关行业通用技术规范要求，缺乏对历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的适应性。如何妥善处理此类矛盾，亟需保护条例补充完善法律依据。

三、修订完善保护条例的几点建议

课题组认为，改革发展到了一定阶段，文化自信更加坚定，对历史文化遗产保护的认识进一步深化，为加强城乡历史环境整体保护，拓展历史文化保护对象，创新历史文化保护机制，很有必要对现行保护条例作进一步修改完善。

在调研中，基层对保护条例修改的普遍建议就是希望新保护条例在处理好保护与城市历史文脉传承关系的同时，更加注重保护与开發利用的有机结合，更加注重把保护与民生改善、促进地区经济发展放到重要位置，更加凝聚社会各方的共识。

（一）要完善管理体制，整合执法力量

要将分散在相关部门的职能实行相对集中管理，建立全市常设的统筹协调管理机构，形成对历史风貌保护项目评估、计划实施和监管管理相融合的管理体制。同时，为防止出现“铁路警察各管一段”的弊病，全市应该整合历史风貌保护执法资源，建立综合执法队伍，实行综合执法，强化网格化管理，以提高执法效率。特别要注重发挥乡镇与街道在保护工作中的作用，赋予其相应的依法行政权能。

（二）要科学界定保护对象，建立分类保护制度

修订保护条例，既要把握好与上位法的衔接，还要注意与相关法规之间的协调，比如本市确定的“优秀历史建筑”“历史文化风貌区”和国家层面的“历史建筑” “历史街区”的相互关系需要明确。保护条例在确定保护范围和保护对象时，一定要科学界定其定义、边界和保护原则，特别要防止在保护与否之间出现模糊地带。

遗产的活化利用是保护活动不可或缺的重要内容，也是充分发掘历史资源价值、改善住民生活质量，提升城市宜居和可持续特性的重要环节。建议在保护条例修订中增设遗产活化利用的专门篇章，对遗产保护利用中的效能提升、功能引导等作出专门规定。

要客观承认每个保护建筑也有其使用安全和使用寿命问题，应当系统分析其保护的内容要素，探索其肌理保护、界面保护、特色构建、落架复建等多样保护的可能性，针对不同类型的保护对象，制订不同的保护要求和方法，形成一整套有针对性的相关权责、保护要求、违法惩戒措施。

（三）要完善配套措施，创新保护机制

在完善法律法规的同时，还必须同步建立与之相适应的政策支持保障体系，包括在规划部署、土地征用使用、产权置换或租赁使用、财税政策扶持、资金募集途径、社会公益捐赠等方面，都应当制定可操作的具体细则。

建议本市设立历史风貌保护及城市更新改造专项资金；探索建立私有房屋修缮资金补助政策；借鉴国际先进经验，探索运用遗产保护彩票等金融工具；拓展遗产保护资金的捐赠途径；将风貌保护项目作为旧区改造的一种特定类型，在房屋征收、土地出让金返还、税费减免等方面适用旧区改造同等优惠政策；对优秀建筑与城市遗产集中度特别高的区域，应该赋予其风貌保护区地块与非风貌保护地块挂钩捆绑出让的权能，创新开发权转移的平衡机制；同时对优秀历史建筑利用中的非成套房屋的使用权转换、国有直管优秀历史建筑及花园洋房转让、公有住房抵押融资等制订相关的政策规定，充分利用社会力量，拓宽保护资金来源。

（四）要细化法律条文，规范保护行为

由于保护条例与现行的通用建筑技术规范规程缺乏衔接，因此在实施风貌保护类改造项目中普遍采用一事一议的方式解决消防、抗震等方面的问题。为此，建议新修订的保护条例补充风貌保护区消防、抗震、防汛等方面的特别条款，明确相关制度、制订相关规范，为保护活动提供法律依据。

对“历史风貌和优秀历史建筑保护专家委员会”的设置和作用要细化。應该对专家委员会的组成、专家委员会成员的遴选或淘汰、特定关系人回避等都有规范性要求，并且要明确对专家委员会成员有可追溯、可追责的终身责任，并制定相对应的专家奖惩制度等，以法律制度保障历史文化风貌保护项目评审和论证的科学性与公正性。