事业单位改革，人事改革先破题

张媛媛

为全面贯彻落实十九大精神，进一步深化事业单位改革，激发事业单位内生动力，就应该把事业单位改革，特别是人事改革确定为重点任务，进一步开创思路，提高人事改革思维站位，有效引导和促进事业单位繁荣发展。

事业单位改革迫在眉睫

据统计，我国约有126万事业单位，约3100万在编职工，约900万离退人员。目前来看，事业单位发展相对滞后，社会功能设置不清，在岗人员工作效率偏低。同时，个别地方政府的监管部门政策支持不到位，资金供给方式单一，管理形式固化僵化等问题也较为突出。

政事关系有待改善。长期以来，事业单位隶属于政府机构，人员编制、机构规格、开办资金、社会职能、业务范围全部依据行政机关的行政批复文件。自上世纪八十年代以来，中央、地方政府在事业单位微观管理方面进行了一系列改革探索，改革内容主要围绕赋予事业单位自主权，包括扩展业务自主权和激活分配自主权等，适当允许事业单位利用拥有的资源或技术优势进行创收，创收收入可完全或部分由事业单位机构自主管理，可适当与员工的收入待遇挂钩。但政府与事业单位之间的管理构架，没有实现实质性改变。

运作模式缺乏灵活性。尽管改革开放已经数十年，但人们长期以来形成的与公共服务相匹配的传统观念却一直难以突破。时至今日，仍有一部分人习惯性地认为科研、教育、文化、体育、卫生和其他活动都属于民生所必需的事业，应当由政府办理或政府资助办理。这些理念构成了传统事业单位运作和管理的根基，也是当前大部分事业单位的真实写照。事业单位可谓“温室里的花朵”，一直在行政资源的呵护下运行，享受着社会资源和公共资源分配的优先权，这种先天优势也带来了很多弊端，比如不同业务部门和单位之间的业务闭塞，各单位间相互封闭互通性差，公共事业领域存在大量低水平重复建设，不断浪费公共资源等现象。

法制体系待完善。从国家立法层面来看，我国事业单位法律制度建设尚不完善，亟须健全，主要体现在以下三个方面：

第一，法律框架体系上，我国缺乏统一的政府公共管理机构和事业单位组织单行法律法规。虽然事业单位的性质不同，但政府部门仍存在“一法总揽”的做法，在法律上无法体现事业单位的特殊性。

第二，事业单位的管理立法高度上还需要进一步提升，当前权威立法不多，执行力度较弱。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例，包括1950年《社会团体登记暂行办法》、1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实质性规定，但从总体上看，主要的登记程序规定和管理制度的核心，仍然缺乏实质内容的系统规范。

第三，对事业单位监管法律体制不完善，导致事业单位工作效率偏低、人浮于事，业绩考核效果不佳，财务运行机制缺乏严格监管，资金浪费等问题较为突出。

锁定事业单位改革难点

事业单位在政府机关领导下开展工作，具有很强的独立性，是由特定组织或机构构成的法人实体，其特点是以服务社会为核心，不以营利为目的，政府财政出资，不以获取经济利益回报为目标。基于事业单位固有特点，现行改革中存在诸多难点：

法人执行权难以落实。针对事业单位的决策权，层级化严重，层级权限没有法律、法规明确界定，决策权利被人为分割。政府机构编制部门，通过“三定”（定编、定岗、定人），宏观掌控事业单位职责、人员和内设机构设置，事业单位人事决策权陷入被动；财政预算统筹，政府购买招标等权利，由财政部门掌控，事业单位很难自主选择资产使用权；上级主管部门，对事业单位拥有日常监督管理权，主要涉及制度安排、业务开展、招聘人员、干部调整等具体事项。事业单位自主决策权落实不到位，事业单位缺乏改革的动力和积极性。

立法相对滞后。我国事业单位管理相关法律法规不完善，缺乏突破性制度。现阶段，除《民法通则》少量的法律规定外，在文化教育、科技卫生等领域法律、法规和规章的规定较为分散。虽然《事业单位登记管理条例》对事业单位法人注册、设立临时机构、变更和注销提供了法律依据，但其内容大都停留在问题表象，深层次的根源问题尚未完全明确。

监督机制不完善。很多事业单位存在多头管理现象，行政主管部门和相关业务直管部门较多，外部监管体系比较庞大，监管机构大多是事后控制，缺乏过程管理，對突发事件不能提供有效的管控。内部决策层和执行层重合，内部控制机制流于形式。

事业单位改革，落地有声

近年来，我国逐渐将事业单位分类改革引向深入。根据规划，到2020年，我国将建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正具有中国特色的公益服务体系，逐步形成政府主管部门与事业单位之间新型管理模式。

事业单位现行分类。政府根据事业单位的属性，对事业单位进行分类，根据其类别，采取了不同运行机制和管理模式。按照国家《加快推进事业单位分类改革》的要求，政府机关正在持续推进改革工作，以行政、公共福利和业务服务三个类别为标准的改革，正在有计划有步骤地全面展开。

一是针对具有行政管理职能的事业单位。由政府部门和事业单位按照职权性质，分别认领或授权。如证监会、银监会、保监会等，明确转化为政府部门；如交通监管部门、资质认证机构，属于承担相对较弱行政职能的事业单位，将其业务职能进行规范，整合纳入政府部门或设置综合业务部门，依法履行职责。

二是公共服务机构，适当定义、区分重组。将公益性较强的事业单位改制为非营利组织，如基础教育、基础医疗，直接由政府主办；对于公益性和营利性兼具的领域，如公共福利、公共医疗、非义务教育，允许其中一部分机构进行股份制改革，推向市场；对于公益性弱，营利性不强的事业单位，如行业协会和学术团体，将它们全面推向市场，鼓励其自由竞争。

三是从事生产经营的事业单位，其产品、服务、经营活动可市场化，取消其事业单位地位和法律属性，改制为企业；如经营文化产品的事业单位等，采取合适的方式交给市场，转型为自主经营、自负盈亏的企业，利用市场竞争机制，促进其提高效率。

事业单位改革落脚点。2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议时强调“推进公共文化机构法人治理结构改革，要按照政事分开、管办分离的要求，在公共文化机构推动建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，提高公共文化机构管理水平和服务效能，增强发展活力”，再次将事业单位法人治理结构建设提升到全面深化改革的高度上来，进一步明确建立和完善事业单位法人治理结构建设是事业单位改革的重要组成部分。

事业单位法人治理结构建设，是指以实现事业单位公益服务最大化为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排，实质是事业单位管理模式的改变；实行法人治理，主管单位简政放权，由直接微观管理调整为间接宏观管理，由“划桨人”转变为“掌舵人”；事业单位公益性质不变，管理形式更加灵活自主，逐步实现自我管理、自我约束和自我发展。

推行事业单位法人治理结构建设改革工作，推进事业单位改革，要求我们进一步开创思路，提高改革能力和思维高度，更要求我们以积极的心态参与其中，充分利用创新思想深化改革，引导和促进新一轮事业单位法人治理结构建设改革工作稳步推进。 责编/寇斌