城市土地储备调控优化建议

伍海瑞

（四川省达州市土地储备中心，四川 达州 635000）

引言

城镇化的进一步发展，依法治国的高标准，对国内土地储备制度提出了更高的要求。基于各国土地储备制度的剖检，在阐述国内土地储备制度产生和发生的基础上，思考国外经验发展国内土地储备制度转型的启示，确保多元化的融资渠道是保证土地储备制度转型成功的关键。

1 我国土地储备制度建立的背景

土地储备制度出台的主要目的在于加强土地调控和规范土地市场运行，并充分分析土地资源的使用现状进行土地资源管理目标的设定。在我国社会经济不断发展之下，土地交易市场也不断地将不足之处进行改善，但诸如私自将土地资源进行转让和对地皮进行炒卖的现象还是屡见不鲜，这将对土地市场秩序造成严重的影响，因此一个更加健全的土地储备制度显得尤为重要。

2 土地储备管理政策调整的影响

2018年1月国家《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）进一步明确，强化对债券的“使用主体、额度规模、资金用途、投入收益平衡”的控制，强化土地储备资金使用监管。近年国家出台新的土地储备政策对土地储备资金使用的管理更加严格和规范，土地储备融资渠道变窄，融资规模受限制，融资难状况将成为一种常态；另一方面银行仍继续实行差别化的信贷政策，支持实体经济发展，这对土地储备是一种间接利好，但直接帮助作用有限。

3 城市土地储备调控优化建议

3.1 政府主导地位

城市化进程加剧，土地供需矛盾更加激烈。为满足市场的发展需求，确保城镇土地市场的健康平稳发展，更好发挥政府的宏观调控能力，政府掌控一定数量的储备土地有其现实的必要性。为此，土地储备制度可以说是政府宏观调控市场的有效手段，政府在其中必须要发挥主导作用。

3.2 健全完善的法律制度体系

思考国外土地银行能顺利运行，与国外较完善的立法体系支撑脱不了关系。目前，各国为保障土地交易各方的合法权益，都制定了较为完善的地权法。国内同样出台了《土地管理法》、《城市房地产管理法》等等，使着土地储备制度的实施做到有法可依。但是，随着工作的开展和深入，还会出现更多矛盾问题有待解决，法律体系还有待进一步的完善。

3.3 向旧区改造进军，促进城市更新

注重存量用地储备开发利用与资源整合，一方面是老旧工业区改造，将存“高污染、高能耗、高排放”等问题的禁止类、淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的、“退二进三”等不适应现代化城市特征的历史遗留老旧重工业区通过土地收储，搬迁改造，供应给现代服务业和高科技产业，打造具经济和社会效益的高端产业地产。另一方面是都市边缘区、老旧居住区改造，将都市边缘区、旧住宅区、城中村、棚户区等粗放用地集中进行收储改造、综合整治、功能提升，如建设城市公共租赁用房、文化创意园、创新产业孵化园等，作为承载区将市内的部分功能、产业、人口，转移出来，进而推动都市边缘区产业结构、区域结构、城乡结构调整，加快转变经济发展方式，实现城市更新。

3.4 向城市基础设施周边进军，提升土地储备价值

城市土地常常会由于社会公共产品服务带来的土地增值，如城市轨道交通沿线的土地会因为轨道交通的便携性而快速升值。将土地储备与城市建设结合起来，通过将地铁沿线、高铁站周边、交通干道以及体育中心、卫生中心周边等与现有城市建成区接壤的土地收储，并强化周边的基础设施和相关配套，将单纯的土地收储与基础设施、公共服务设施建设结合起来，并同时跟进商业、教育等居民生活必须的配套，实现社会公共产品对周边的拉动和辐射能力，疏解中心城区人口压力、引导商业集聚的同时，拉动经济增长，提升土地储备价值。

3.5 向现状与规划冲突区进军，保障城市建设目标现

城市总体规划是城市建设的蓝图，而不符合城市功能定位的存量建设用地将严重影响城市建设目标的实现。城市土地储备应向现状与规划冲突区进军，根据城市发展定位、经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划、产业规划等安排收购储备土地，在遵循城市地域空间发展规律的基础上，以城市产业结构调整和城市产业布局优化为目标，以现状土地用途与规划安排用途冲突的地块为突破点，将城市核心区不符合城市未来规划用地通过土地收储，改造为符合城市规划安排的用途，在此过程中实现充分发挥土地储备优化城市空间结构的功能，成为城市建设目标实现的执行者。

3.6 加强“三通一平”的技术要求

“三通一平”指的是在施工的过程中保证水通、路通以及电通，同时保障红线范围内的土地平整，这就要求施工单位在进行土地前期开发整理的过程中应当进行科学布局与合理安排。在进行开发整理时要根据不同的建筑物高度及其使用要求，进行供水管径大小地确定，充分考虑各类用水的因素进行合理的设计。同时为了日后设计的方便，应当尽可能将施工时设计的临时管道科学化设计，以便日后可以将临时管道与正式管道相连接，为工程的开展提供便利。

结束语

土地储备制度是城市土地管理的重要组成部分，经过这些年的发展，在不断的实践、不断的完善基础上，各国土地储备制度管理都取得不错的佳绩。回归到国内土地储备制度转型，关键的一点经验尤其值得我们去反思和实践：以公共利益为导向的核心要点始终不能动摇，同时，要保证政府在土地储备制度转型中的主导地位，充分发挥其土地资源管理的宏观调控作用。