PPP项目获取阶段的典型法律风险

摘要：本文主要论述了PPP项目获取阶段的典型的法律风险，包括政府方主体不适格风险、合作方选择风险、立项审批不完善风险、“一评一论”审批不完善风险、实施方案审批不完善风险、项目没有入库风险、项目入库级别低风险和项目被退库风险。

关键词：PPP项目；项目投资；法律风险

中图分类号：D922.21；F283文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0146-01

作者简介：侯社中（1972-），男，汉族，河北邢台人，硕士研究生，中国中铁股份有限公司法律合规部，部长，高级经济师，研究方向：企业法律合规管理。

近几年，工程企业投资参与的PPP项目数量大幅增长，为了保障企业长期、稳健发展，在PPP项目获取阶段应当注意以下典型法律风险：

一、参与主体风险

（一）政府方主体不适格风险

政府方主体不适格的风险是指因项目政府方主体不符合财政部等国家部委关于政府方主体资格的相关规定，以致其不具备签订合同的法律依据和权利，或项目因此无法纳入政府财政预算，甚至仅能作为企业债务存续的风险。政府方主体不适格的风险主要体现在以下两个方面：

一是政府主体资格欠缺。某些项目的政府主体不满足六部委25号令中县级以上政府的要求，如某些乡政府、镇政府作为政府主体，导致无法形成合法的政府与社会资本合作模式。

二是项目实施机构主体不适格的风险。此类风险主要表现为政府主体将项目授权给不适格的项目实施机构推进，如本级政府融资平台公司或国有企业，某些地方政府将地铁指挥办公室、铁路指挥办公室、水务办公室等临时机构指定为PPP项目实施机构。如果项目实施机构主体不适格，将导致特许经营权协议出现效力瑕疵。

（二）合作方选择风险

社会资本方常常为了优势互补，通过与其他合作方组建联合体的方式共同参与PPP项目，但是因合作方选择不慎，会导致项目实施障碍，承担合作方引发的风险。

一是合作方主体不适格的风险。本级政府所属国企及未去平台化的政府融资平台不得作为本级政府辖区内的PPP项目社会资本方。对于去平台化的平台公司，应当确保其满足国办发[2015]42号文要求，即已进行市场化改制、健全完善公司治理结构，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

二是合作方违约带来的连带责任风险。由于PPP项目投资规模大、周期长、关乎公共利益，对合作方的融资能力，若出现合作方融资不能或融资能力不足，项目资本金到位不及时或不能到位，可能导致联合体其他方承担连带责任的风险。

二、审批程序不完善风险

审批程序不完善风险是指由于项目审批程序未通过、审批事项不完整（有漏项、缺项）、审批时间滞后、审批程序不合规、审批结论不真实等引发的风险。项目审批程序不完善可能导致项目推进缓慢、融资出现困难、社会投资方盈利遭受损失等后果。

（一）立项审批不完善风险

PPP项目的立项审批主要包括五个方面：（1）符合各级政府五年规划；（2）纳入城市总体规划与专项规划；（3）获得项目建议书的立项审批；（4）取得相关部门的规划、国土、环评、安评等可行性研究报告批复；（5）获得初步设计概算批复。有些地方政府急于推进项目，在完成项目立项审批手续之前就启动社会资本方采购程序，致使项目无法正常开工、金融机构拒绝融资、工期滞后甚至项目被终止等问题，从而导致社会资本方投资成本和投资风险上升的风险。

（二）“一评一论”审批不完善风险

“一评一论”是物有所值評价和财政承受能力论证的合称，财金[2015]167号文指出，“财政部门应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作”；财金[2015]21号提出，“各级财政部门负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作”，“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。”

（三）实施方案审批不完善风险

项目实施方案是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依托。实施方案程序的合规性、内容的稳定性对社会投资方来说意义重大，一个无效的、可变的实施方案可能导致社会投资方作出误判，从而影响到投资安全。

三、PPP项目入库风险

项目进入PPP项目库，既是PPP项目的合规要求，也是有效的增信手段。但PPP项目库种类繁多，各部委及各级政府的规定不一致，各地对规定的贯彻执行情况不同步，导致PPP项目入库存在较大的不确定性。

（一）项目没有入库或不能入库的风险。财政部和发改委的PPP项目库是具有较高公信力的信息平台，会定期搜集和更新PPP项目信息。如果项目没有进入项目库，那么该项目就缺乏合规基础，对于政府付费或可行性缺口补贴的项目，将无法保证投资列入财政预算支出。

（二）项目入库级别低的风险。有些PPP项目没有入财政部、发改委的PPP项目库，而进入了地方PPP库。地方PPP库管理不统一，有些地区有省级、市级库，有些地区还存在县级库。项目的入库级别很大程度上决定了该项目的地位，也在一定程度上影响到项目列入财政预算的把握性，从而最终影响到社会投资方获取投资回收的安全性。

（三）PPP项目被退库风险。各级政府所建立的PPP库会定期更新并跟踪项目的最新发展，对于运行不规范的PPP项目，将被剔除出PPP项目库。PPP项目被退库的，将会对项目的融资、政府补贴的获取、甚至投资回收造成极为不利的影响或不可估量的损失。

[参考文献]

[1]顾莅姣.新常态下PPP项目法律风险问题研究[D].华东政法大学，2015.

[2]臧俊恒.PPP项目中政府法律风险识别与防范[J].武汉职业技术学院学报，2016，15（01）：29-31+35.