建立中国合宪性审查长效机制的思路与对策

摘要：文章依托《立法法》和《宪法修正案（五）》，分别从合宪性审查主体、合宪性审查对象、合宪性审查的启动程序、受理期限、审查方式与效力等多个层面，尝试打造中国特色合宪性审查的长效工作机制。

关键词：合宪性审查；长效机制；前置过滤程序

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0122-02

作者简介：李晓瑜（1981-），女，河南林州人，法学硕士，中共郑州市委党校法学教研部，讲师，研究方向：刑事法学、宪政法学。

中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》在全国人大机构改革部分，提出了三项完善人大专门委员会设置的建议，其中第三项指向的即是将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。该改革建議也同步体现在宪法修改草案中。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《宪法修正案（五）》，修正案第44条第二款对上述建议进行了正面肯定和法律固化。除承继原全国人大法律委员会统一审议法律草案的职能外，宪法和法律委员会还承担了合宪性审查、宪法监督等多项职责。3月13日全国人大宪法和法律委员会正式成立，14日即首次行使职责，对《监察法》（草案》进行了统一审议。

全国人大宪法和法律委员会的成立，标志着争议并期盼了近二十年来的中国式合宪性审查机构正式落地，合宪性审查制度从此“名正言顺”。一改以往法律委员会在审议法律议案中对合宪性控制的勉强与无奈，宪法和法律委员会的成立，将使合宪性审查步入专门化、经常化的轨道，切实增强宪法监督实效，促进依法治国、依宪治国的高度统一，让宪法的腰板真正挺起来。

宪法和法律委员会的成立和合宪性审查工作的推进，必将带来法治领域更深层次的变革，有助于彻底解决法治瓶颈，打通法治建设“最后一公里”。本文拟在平衡学术思辨与政治理性的前提下，对全国人大宪法和法律委员会推进合宪性审查工作的长效机制作一探讨。

一、合宪性审查的主体

依照最新修改的《宪法》第70条和《立法法》的规定，全国人大及其常委会是我国的宪法监督机关，享有合宪性审查主体资格。宪法和法律委员会作为全国人大办事机构和专门委员会之一，受全国人大及其常委会的领导，不具有独立性，主要职能在于协助宪法监督机关实施合宪性审查和科学立法工作。宪法和法律委员会通过合宪性审查作出的违宪与否的决议仅具有建议性质，最终处理决定由全国人大常委会作出。

侧重事后审查的规范性文件备案审查是合宪性审查的基础和着力点，作为依宪治国总抓手的合宪性审查则既包括事前审查，也涵盖事后审查。合宪性审查的性质决定了它应该全面覆盖所有的法律规范和公务行为。随着宪法和法律委员会的成立，运行十余年的法工委法规备案审查室的职能是否一并转隶也值得思考。至截稿前，尚未见到两个机构职能整合的信息披露。在现有机构机制下，二者的审查分工非常明确：宪法和法律委员会主要行使对法律、法规的合宪性审查，法规备案审查室主要行使对规章及规章以下的规范性法律文件、司法解释等的合法性审查。

二、合宪性审查的对象

推进合宪性审查，不等于宪法和法律委员会要把所有的法律规范都审一遍，审查的对象不宜过于宽泛。

从《宪法》第5条和《立法法》第87条、第103条的列举来看，“法律、行政法规、地方性法规、军事法规、自治条例、单行条例、规章及公务行为”都应当属于全国人大宪法和法律委员会的审查对象。其中“法律、行政法规和地方性法规”属于《宪法》第5条明文规定不得与宪法相抵触。“行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、军事法规”源自于《立法法》第99条、第103条的规定，尤其是《宪法修正案（五）》将2015年《立法法》下放“设区的市地方性法规立法权”正式写进《宪法》第100条后，全国享有地方立法权的市已从49个扩大至284个，上述法规将成为将来宪法和法律委员会合宪性审查的主要对象。“规章”作为审查对象的依据主要来自于《立法法》第87条，但鉴于规章的位阶、宪法和法律委员会的职能定位以及原有的备案审查制度，规章更适宜划入合法性审查之列。

长久以来还有个问题经常被学界有意回避：党内法规应否被纳入合宪性审查？2013年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条关于六项审查标准的规定其实已经明确回答了这个问题。十八届四中全会再次强调，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。我国宪法在本质上与执政党的章程是精神一致的，党内法规与国家宪法、法律不能相左。但党内法规本身不属于国家机构制定的法律体系之列，宪法和法律委员会不能直接对其进行合宪性审查。对此可以充分发挥全国人大常委会党组的纽带作用，完善全国人大常委会与中央办公厅的联动审查机制，通过人大党组向党中央提出党内法规合宪性审查建议。

对于离宪法最近的法律，如何在实效上真正予以合宪性审查的操作问题，依照目前宪法和法律委员会的性质、地位和职能，只能通过自身监督来完成。除了加强对法律草案审议阶段的事前合宪性审查之外，宪法和法律委员会在发现全国人大及其常委会已制定的法律存在与宪法不一致的条款时，可以提请全国人大及其常委会依据《全国人大常委会组织规则》和《立法法》第97条第一项之规定，通过行使宪法解释权或法律修改权予以解决。

三、合宪性审查的程序

行之有效的程序机制是激发合宪性审查外驱力、让《立法法》第99条“活起来”的重要保障，包括启动主体、受理程序、审查期限、审查方式、审查结论与效力等。

依据《立法法》第99条第1款，目前在我国有权提请合宪性审查的国家机关主体为国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会。随着国家监察委员会的成立和《宪法修正案（五）》的确认，建议适时对《立法法》进行相应修改，增加国家监察委作为提请主体之一。

《立法法》第99条第2款“前款规定之外的其他主体”提请合宪性审查建议的权利之所以长期未能得到保障，很大原因在于对“门槛过低、数量泛滥”的担忧，也是政治监督与私权救济概念混同的结果。合宪性审查从来就不是私权救济的主渠道，过度宽泛的启动主体设计并不符合立法规律，因此有必要建立合宪性审查的前置过滤程序暨案件筛选机制。建议将合法性审查作为合宪性审查的一项必经程序，尤其重视合宪性审查与司法审查的联动畅通，增设“其他主体”启动审查的要件：（1）须为合宪性争议当事人；（2）用尽合法性救济；（3）涉及宪法基本权利和义务①。

宪法和法律委员会在典型案件遴选的基础上，宜采取书面审查方式，充分利用专家委员的专业性、实践性和政治性优势，赋予非机关主体聘请律师的权利，建立重大案件听证制度，规范审查期限（建议6个月为宜，特殊情况可延长3个月），审查结论一律向社会公开并充分说理。审查结论主要是合宪、违宪两种，对于认定违宪的法律文件、法律条款，自始无效。全国人大常委会可依职权、程序分别予以不予批准、责令自行修改、撤回、法律修改、宪法解释、撤销或罢免等处理。

建立完善的合宪性审查制度，是推进宪法实施与监督，实现良法善治和民主政治的内在要求，是党依宪执政能力的重要体现。深刻领会《深化党和国家机构改革方案》，立足人民代表大会制度的健全完善，充分调动现有制度资源，打造行之有效的合宪性审查机制，是中国特色社会主义法治建设的必由之路。

[注释]

①胡锦光.论推进合宪性审查工作的体系化[J].法律科学，2018（2）.

[参考文献]

[1]刘松山.1981年：胎动而未形的宪法委员会设计[J].政法论坛，2010（5）.

[2]周程程，陈星.全国人大常委会首晒备案审查成绩：五年收到1527件审查建议将加快建立全国统一备案审查信息平台[OL].新浪网，http： // news. sina. com. cn/o/ 2018-4-2.