浅议我国行政执法与刑事司法对接机制

摘要：行政执法与刑事司法的对接问题主要因行政犯罪行为而产生，行政犯罪行为因同时违反了行政法与刑法的规定而具有双重属性。对达到犯罪标准的行政违法类案件，相关的行政机关应当移送司法机关，这是行政执法与刑事司法对接的基础。然而，目前我国行政执法与刑事司法对接的机制仍不够健全，在我国立法及实践层面均存在可以进一步完善的空间。本文拟从行政执法与刑事司法对接机制的概念及价值分析入手，以目前我国行政执法与刑事司法对接机制的现状为基础，从确立对接机制的基本适用原则、健全立法、完善案件移送机制及监督机制等方面提出有益的思路与对策。

关键词：行政执法；刑事司法；对接机制

中图分类号：D922.1；D925.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0116-02

作者简介：李晓丽（1975-），女，浙江缙云人，任职于浙江博翔律师事务所。

一、行政執法与刑事司法对接机制的概念及制度价值

目前，理论界对行政执法与刑事司法对接机制的定义存在一定争议，并无统一的界定。在笔者看来，行政执法与刑事司法对接机制并非只在程序上解决涉刑案件的移送问题，其还应当在实体上解决行政执法与刑事司法相关制度的和谐统一问题。因此，“行政执法与刑事司法对接机制”应当被定义为：行政机关将其在执法过程中发现的可能构成犯罪的案件移交给司法机关，或由司法机关将其办理的尚不构成犯罪但仍需进行行政处罚的案件移送给行政机关，由行政机关、司法机关及监督机构等主体共同参与，以各主体互相配合与监督为基础，以共同打击行政违法犯罪为根本原则的共同协调对接机制。

行政执法与刑事司法对接机制的制度价值体现在多个方面，首先，对于涉刑案件，由于司法机关的介入，因此在对接机制有效运行的基础之上，可以倒逼行政机关坚持依法行政，形成对行政执法权的制约与平衡，同时还可防止出现纵容犯罪的现象；其次，给予行政机关充分的案件“过滤”职权，可以有效抑制司法权的过度扩张，坚持刑法谦抑性原则，防止出现对某一行为本应仅认定为行政违法却最终被认定为犯罪的失衡现象；最后，行政执法与刑事司法对接机制的完善与有效运行，可以促进行政机关、司法机关等主体互相协调与制衡，充分利用各个主体的职能优势与技术优势，共同提高国家治理效率。

二、目前我国行政执法与刑事司法对接机制的现状

在总体上，我国立法对行政执法与刑事司法对接机制的构建是比较重视的，目前已经初步形成一个以专门性规范与散在性规范相结合的规范系统，其中包括首次提及行政执法与刑事司法对接问题的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》、国务院颁布的首次正式明确对接机制具体内容的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、最高人民检察院等多部门联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等，此外，与行政执法与刑事司法对接相关的规范还分散地存在于《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律之中。

然而，虽然我国立法已经为行政执法与刑事司法的对接提供了法律依据，但不可否认的是目前我国在这一领域的立法以及在行政与司法实践中仍存在许多不足之处，主要体现在以下方面：

（一）相关立法以原则性规定为主，在实践中的可操作性较弱。例如，在《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》中，立法者仅列举了诸如“加强配合联系，建立信息共享机制”、“加强立案监督工作，确保对涉嫌犯罪案件及时立案侦查”等原则性的规定与要求，再如，在《中华人民共和国行政处罚法》中，立法者也仅仅在相关条文中原则性地规定“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任”。

（二）现有的相关规范性文件法律位阶较低。目前，仅有最高人民检察院及其他部门联合发布的规定对行政执法与刑事司法的对接作出相对详细的规定，但这些规定因其法律位阶太低，对各地的行政机关不能形成有力的约束，进而严重影响这些规定的实施与落地。

（三）相关规范性文件并未明确行政机关移送案件的标准，易造成行政机关处理不当。目前的规范性文件对违法行为的情节、违法行为的涉案金额、违法行为导致的不良影响等各类案件移送标准没有作出细化的规定，致使行政执法机关在实践中难以作出合法合理的判断，例如，在食品安全领域，处于执法一线的执法人员对刑法的相关规定不够了解，仅仅依靠执法人员初步的调查结果，难以判断相关行为是否达到我国刑法规定的犯罪标准。这一问题往往会导致一些应当移送而未移送或者不应当移送却移送的情况发生，最终造成处罚不当。

三、我国行政执法与刑事司法对接机制的完善

如前所述，行政执法与刑事司法对接机制在制约行政权、平衡司法权等方面具有较高的制度价值，这在目前我国全面推进依法治国、全面提高国家治理能力与治理水平的语境之下显得尤为重要。为了能够进一步完善我国行政执法与刑事司法对接机制，更好地发挥其制度价值，笔者认为我国的立法者、行政及司法实践者可以从以下几个方面展开进一步的思考：

（一）行政处罚与刑事处罚对接基本适用原则的确立及具体适用情形分析

刑事违法行为与行政违法行为虽然是两种不同性质的行为，然而两者具有不可分割的内部联系。从本质上看，行政犯罪是行政违法向刑事违法的转化，同时具有行政违法与刑事违法的双重属性。因此，我们需要妥善处理行政处罚与刑事处罚的适用问题，而要处理这一适用问题，首先需要确立基本的适用原则，进而讨论具体的适用情形。

1.行政处罚与刑事处罚对接的基本适用原则

笔者认为，针对行政犯罪行为，较为合理的处罚适用原则应当是“相对的刑事优先原则”与“罚当其责原则”。

“刑事优先原则”指的是当某一行为同时违反了刑法和行政法的规定时，一般应先进行刑事处罚，然后根据情况决定是否再进行行政处罚。“刑事优先原则”的合理性主要体现于：第一，行政处罚并非刑事处罚的前提，且刑事证据因具有更严格的采集程序与认定标准故而对行政机关有当然的适用效力，反之，行政证据则不对司法机关有当然的适用效力；第二，刑事犯罪较行政违法而言具有更重的社会危害性，优先进行刑事审查有利于保护相关合法权益；第三，刑事责任比行政责任更有威慑力，更有利于惩治与预防犯罪。而之所以要对“刑事优先原则”进行一定的限制，在其之前加上“相对”二字，是因为“刑事优先原则”的适用并不是绝对的，在某些情况下，如在某些紧急情况下，行政执法机关及时采取证据保全措施并先行对违法行为人采取资格罚可以更高效地终止违法行为不良影响的不断扩散，因此，最为合理的模式應当是“相对的刑事优先原则”。例如，针对某环境污染行为，最合理的处置顺序应当是先由相关行政执法机关在第一时间对涉案企业进行调查并采取相应行政强制措施与行政处罚措施，以防止相关企业继续对环境进行污染，然后再由相关行政机关依法进行案件移送。

“罚当其责原则”指的是违法者所接受的处罚应当与其行为的违法性相匹配。换言之，就是处罚力度不应过轻或过重，既不能对一个犯罪行为只处以行政处罚，也不能将一个普通的行政违法行为作为犯罪行为进行刑事追责。例如，笔者曾作为刑事辩护律师办理过一起刑事案件，在该案中，被告人的行为实际仅为普通的行政违法行为，通过行政机关的行政处罚完全可以实现对该被告人的应有追责，但行政机关在未做审慎论证的情况下就草草将案件直接移送司法机关，最终该被告人不得不面临“罚过其责”的刑事处罚。虽然笔者作为其辩护人为该被告人最大化地减少了损失，但其仍然因漫长的刑事诉讼程序与高额的罚金而遭受了无可挽回的损失，其所经营的企业乃至当地整个相关产业市场均受到了重大影响。这是“罚”与“责”严重失衡所导致的不良后果，其影响不仅仅体现在司法领域，更深刻地体现在社会经济发展领域。因此，我们的行政与司法实践者应当坚持“罚当其责原则”，以保障社会平稳发展。

2.行政处罚与刑事处罚对接的具体适用情形分析

在实践过程中，行政处罚与刑事处罚在对接时具体的适用情形包括并科适用与折抵适用。

在本文语境下，并科适用是指对一个违法行为同时采取行政处罚与刑事处罚，其应当建立在一定的前提基础之上，包括同一违法行为人、同一违法行为、不同种类的处罚。虽然行政处罚的严厉性不如刑事处罚，但行政处罚所能达成的某些社会治理效果是刑事处罚所不能的，因此行政处罚可以作为刑事处罚的补充，有效地加强最终的处罚效果，更好地消除犯罪行为所造成的危害结果及不良影响。例如，针对环境污染企业，如果仅在刑法层面对相关企业处以罚金，实际并不能阻断其继续违法的路径。而如果此时在刑事处罚的基础上再处以停产停业乃至注销登记的行政处罚，相关企业继续进行环境污染的能力就会被消除，最终达到从根本上遏制违法行为的继续发生。

目前，折抵适用的情形主要是两类：第一，拘留可折抵相应刑期，这在本质上属于自由罚（行政拘留）与自由刑（管制、拘役、有期徒刑）的折抵，这一折抵原则在《中华人民共和国行政处罚法》中有明确规定；第二，罚款可折抵罚金，这一折抵原则在《中华人民共和国行政处罚法》及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》均有明确规定。值得注意的是，前述两类折抵方式只适用于对同一行政犯罪行为先进行行政处罚后进行刑事处罚的情况。

总而言之，无论是并科适用还是折抵适用，虽然其关注与追求的方向有所区别，但它们在本质上均属于上述“罚当其责原则”的应有之义。

（二）提高相关规范性文件的法律位阶，细化规范内容

如前所述，目前我国相关立法以原则性规定为主，且法律位阶较低，大大影响了我国行政执法与刑事司法对接机制的有效运行，因此，我国立法者应当注重提升相关规范性文件的位阶，将其纳入我国法律体系进行重新构建，如可由全国人大制定专门的法律，并明确对接机制的详细内容，进而再由国务院或最高人民检察院发布相关的细则，将行政执法与刑事司法对接机制在实施操作层面进一步细化，最终增强对接机制的效力与可操作性。

四、结语

在今天全面推进依法治国的大环境下，行政执法与刑事司法对接机制在我国具有举足轻重的意义，其对提升依法行政能力、促进司法公正、提高司法公信力等方面具有不可替代的作用。面对目前我国尚不完善的行政执法与刑事司法对接机制，我们的立法者、行政与司法实践者应当从多个不同的角度对现存的问题进行深入的思考。本文仅从上述几个方面对如何完善对接机制提出一些粗浅的观点，希望能够抛砖引玉，为更多的法律人提供有益的思路。

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