司法实践中集体经济组织成员资格认定标准的评价与反思

摘要：司法实践中，农村土地调整分配、征地补偿款分配等涉农案件中经常涉及农村集体经济组织成员认定。目前，我国法律、法规对于农村集体经济组织成员资格认定。实践中，对于农村集体经济组织成员资格的认定标准形成了单一标准、复合标准。未来，我国法律应当确立农村集体经济组织成员资格认定的法定标准应当坚持尊重现行法律精神及农村实际状况、坚持立法、习惯以及集体经济组织自治权力相互平衡以及维护集体及农民个体利益三项原则，并应当采取复合性标准。

关键词：农村集体经济组织；成员资格；单一标准；复合标准

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0104-02

作者简介：李华丰（1978-），汉族，辽宁抚顺人，本科，辽宁甘来律师事务所，律师。

一、农村集体经济组织成员资格认定之现状

农村集体经济组织在土地征收补偿金分配、农村集体资产分配经常作为一方当事人参与诉讼。如何认定农村集体经济组织成员是值得关注的法律现实问题。

但既有的法律、法规对于农村集体经济组织成员资格的认定标准做出明确规定，由此导致我国农村地区对于集体经济组织成员的认定缺乏统一标准，各个地方各自出台地方性法规对农村集体经济组织成员认定标准予以认定。有没有地方性规定的农村地区则完全依靠习惯、习俗等标准认定农村集体经济组织成员资格。解决这一问题的关键在于，总结实践经验，将其上升为立法内容，最终实现农村集体经济组织成员认定标准的法定化。

二、农村集体经济组织成员认定标注的梳理

实践中对集体经济组织成员资格认定形成了不同标准。概括而言，集体经济组织成员资格认定大体形成两类标准：一是单一主义标准，这一标准是以农民个体是否具有集体经济组织所在地的户口作为认定其是否具备成员资格的依据。这一标准为一些地方性法规所确认。例如，《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第8条将户籍作为认定农村集体经济组织成员标准。

二是复合主义标准，这一标准以农民个体是否有集体所在地户口为主要依据，同时参考其他认定标准。第一，以户籍为原则，辅以当事人的年龄为判断。第二，以户籍在该农村集体经济组织、是否承担法律法规和组织章程规定的义务和具体的期限为标准复合判断。第三，在理论上，有学者认为集体组织成员资格的认定，除了以户籍为一般原则外，还应结合成员与集体组织的经济生活联系以及是否与集体组织有特殊的约定等多种因素考虑是否取得农村集体经济组织成员资格。第四，还有学者认为是否拥有该集体的土地承包经营权应当成为认定集体成员资格的重要标准，户籍以及其他要素只能作为认定成员资格的辅助性要素。

单一主义认定标准的优点是具有较强的稳定性，可以防止农村集体经济组织滥用权力随意调整集体经济组织成员资格认定标准，优点是僵化且不够灵活。复合主义标准的缺点是缺乏稳定性，农村集体经济组织可能滥用权力随意调整集體经济组织成员资格认定标准，损害农民个体的合法权益，优点是比较灵活，有利于具体问题具体分析。复合性标准的适用对集体经济组织的自律性要求较高。这意味着，适用复合标准的集体经济组织内部规范化必须达到较高程度。与之相反，单一主义认定标准较为明确，集体经济组织多数情况下只要按标准执行即可，多数情况下不会涉及复杂的标准再判断问题。

鉴于实践中集体经济组织成员资格认定的复杂性，复合主义标准更加具有合理性：其一，单一标准以户籍标准作为认定成员资格的唯一标准，对于不具备集体经济组织所在地户籍但是具备其他认定成员资格条件的农民难谓公平。现实中，许多农村集体经济组织存在空挂户、挂靠户现象，空挂户、挂靠户中的农民个体并不居住在本集体经济组织范围内，不参与本集体经济组织公共事务、不履行相应的集体经济组织的建设义务，与该集体经济组织无任何实质联系。此时，若依据单一主义标准赋予这类人员以集体经济组织成员资格，不利于集体经济组织内部组织机构的运行，使集体经济组织成员资格认定标准不能真正发挥其应有作用。其二，单一标准以户籍作为认定集体经济组织成员资格的做法不符合经济社会发展的历史潮流。随着我国经济社会的发展，打破城乡二元结构已经成为必然趋势。户籍未来不再作为城市居民与农村居民身份区分的标志，农村居民与城市居民在享受政府公共服务、福利等方面不会因户籍类别的不同存在差异。城乡户籍一体化管理，同时意味着农村居民迁徙自由的障碍逐渐消除。如此一来，农村居民的户籍变动频率必然大大增强。已经具备集体经济组织成员资格的农民个体亦可能将户籍迁到其他地区。单纯的以户籍作为集体经济组织成员资格的认定标准，进而会引发成员流动性过强，不利于集体经济组织内部组织结构的稳定。同时，单纯的以户籍作为集体成员资格的认定标准有变相限制农民个体迁徙和变更户籍自由的嫌疑，违背我国城镇化发展的基本趋势。其三，如果坚持以户籍作为认定集体经济组织成员资格的唯一认定标准就会出现实际承包土地或享有土地经营权并实际进行农业生产的主体不能参与集体经济组织事务、行使集体土地经营管理权，而不享有土地承包经营权或经营权且不实际从事农业生产的主体长期享有集体成员资格。这一状况不利于保护农地实际经营者的生产积极性，亦不利于集体土地的经营管理。复合标准成为集体经济组织成员资格法定化的不二选择。

三、农村集体经济组织成员法定标准的确立

法律应当明确集体经济组织成员资格的认定标准。2017年公布的《农村土地承包法修正案（草案）》第31项明确规定，在既有《农村土地承包法》条文基础上增加1条，作为第64条，该条文的内容为“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”由此可见，立法机关已经具有制定有关集体经济组织成员资格法律的意向，集体经济组织成员资格认定标准的法定化已经成为未来发展的必然趋势。

基于上述分析，农村集体经济组织成员法定标准应当采取复合标准的模式，而问题的关键在于如何确定复合标准的原则及具体内容。

确定复合标准的具体内容应当坚持以下原则：一是尊重现行法律精神及农村实际状况原则；二是坚持立法、习惯以及集体经济组织自治权力相互平衡原则；三是维护集体及农民个体利益原则。

以上述三原则为基础，复合主义模式的集体经济组织成员资格认定标准应当包括以下内容：

其一，户籍认定要素。这一判断要素是以农民个体是否落户于集体经济组织所在地区为标准。户籍要素在集体经济组织成员资格认定的过程中事实上发挥了形式性要件的作用。户籍作为确定集体经济组织成员资格的要素，已经为广大地区农民所接受。原户籍在集体经济组织，但是由于客观原因户籍迁出集体经济组织，但是该人员在未来有可能将户籍重新迁回集体经济组织。对待这类人员，法律应当视为集体经济组织为其保留了“户籍”。这类人员事实上成为集体经济组织的“潜在”成员，具体包括下列人员：一是大中专在读学生。已经毕业且在集体经济组织以外其他地区就业的大中专毕业生不属于此范围；二是现役军人；三是服刑人员。

其二，出生、收养以及结婚认定要素。集体经济组织既有成员的后代基于出生而自然取得集体经济组织成员资格。在土地集体公有制的条件下，定居于特定社区的居民，在第一代人通过合作化加入集体经济组织后，其后代随着出生当然地取得集体经济组织成员资格，其取得集体经济组织成员资格的依据就是集体经济组织成员后代的身份，其子女当然取得集体经济组织成员资格。

其三，实际居住认定要素。虽然户籍没有在集体经济组织所在地区，但是该农民个体已经在该集体经济组织辖区连续生活达一定年限，则应当认定其具备集体经济组织成员资格。

其四，土地承包经营权及经营权认定要素。农民个体的户籍没有在该集体所在地区，但是如果该农民个体在该集体经济组织辖区内拥有承包权或经营权亦可以认定其具有集体经济组织成员资格。

值得注意的是，具备上述全部或部分要素的人员仅仅取得获得集体经济组织成员资格的期待权。其是否能够最终取得集体成员资格还需集体经济组织的确认。集体经济组织对于申请人具备成员资格的确认由集体经济组织成员大会负责，该内部组织应当将确认信息以书面方式通知申请人，该申请人自收到确认通知之日起其成员资格得到集体经济组织确认。如果集体经济组织无正当理由对申请人的集体经济组织成员资格不予确认，申请人可以向人民法院提起诉讼。

复合主义标准下，如果四项要素效力相同且共同作为集体经济组织成员资格认定标准，势必导致各个要素适用过程中发生冲突。因此，四要素在法律效力上必须具备一定的等级差异才能真正使其具备可适用性。四要素效力等级排列首先应当遵循“实际联系”原则。这一原则的基本内容是以申请人在申请集体经济组织确认其集体经济组织成员资格时是否与该集体经济组织存在事实上的人身或财产联系。依据这一原则，实际居住要素、承包经营权以及经营权要素的效力要高于户籍要素以及出生、收养、结婚要素。申请人只要具备实际居住要素或是土地承包经营权、经营权要素，法律应当赋予其集体经济组织成员资格。如果申请人不具备上述两要素，但具备户籍要素或者出生、收养、婚姻要素则应当依据具体情况加以判断：其一，申请人申请集体经济组织确认其成员资格时距离出生、被既有集体经济组织成员收养或与既有集体成员结婚不满5年时，法律应当认定其具备集体经济组织成员资格。其二，申请人申请确认集体经济组织成员资格时具备户籍要素，此时申请人属于“空挂户”与集体经济组织并不存在实际联系。因此，法律不能赋予其集体经济组织成员资格。

四、结论

农村集体经济组织成员资格认定标准在实践中处于无法可依的状态。未来我国立法应当填补这一漏洞，具体的思路为坚持尊重现行法律精神及农村实际状况、坚持立法、习惯以及集体经济组织自治权力相互平衡以及维护集体及农民个体利益三项原则，并应当采取复合性标准。

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