检察官联席会议制度研究

杨怀志

摘要：司法责任制改革明确了“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的责任要求，对员额检察官授权幅度加大，大量案件由员额检察官自行决定，易导致案件管控缺位、监督缺失等问题，不利于保障案件整体质量。检察机关建立检察官联席会议制度，在员额检察官权力清单的基础上，召开会议讨论重大、疑难、复杂案件或重大事项，为承办案件的独任检察官、检察官办案组提供参考意见，确保案件准确适用法律。本文结合笔者工作实践，就上述问题进行探讨，并为该制度的完善提出建议。

关键词：检察官；联席会议；制度

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0078-03

一、检察官联席会议制度的概念

检察官联席会议作为一种选择性咨询程序，它主要采取部门负责人自行召集或检察官提请部门负责人召集两种启动形式，组织本部门所有检察官，必要时也邀请其他部门检察官，共同开展个案讨论，组织类罪研商或开展业务学习交流，是检察官司法办案的辅助机制。

（一）检察官联席会议的定位

根据最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》、《山西省人民检察院关于落实司法责任制的实施意见（试行）》和《山西省检察机关检察官联席会议制度（试行）》等相关文件规定，检察官联席会议是研究讨论独任检察官、检察官办案组承办的重大、疑难、复杂或在法律适用上有重大争议的案件或监督事项，提升业务能力，保证案件质量的一项重要制度。

（二）检察官联席会议的原则

检察官联席会议应当坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则，坚持“启动必要、程序规范、操作简便、议事高效”原则，坚持“突出检察官办案主体地位与加强内部监督保证办案质量相结合”原则。

二、检察官联席会议制度的作用

随着司法责任制改革的深入和检察官办案责任制的推行，检察官办案主体地位愈加凸显。对检察官放权范围的扩大，意味着检察官单兵作战、独立决定的情形增多。新类型复杂案件和社会敏感案件的不断涌现，对检察官办案提出了更高要求和挑战。

为了解决个人在知识结构、司法经验等方面存在的局限性，为有效应对司法改革的新状况和新问题，积极推进检察官联席会议制度，既突出了检察官的办案主体地位，发挥了集体智慧，又能解决个人在知识结构、办案经验等方面的局限性，拓展主办检察官的办案思路和优化效率，为规范法律适用标准、提高办案质量、提升队伍建设发挥积极的引导作用。

（一）讨论疑难复杂案件，保障个案办理质量。在办案工作中遇有重大、疑难、复杂、敏感和有重大意见分歧的案件，召开检察官联席会议。会议上，承办案件的员额检察官对案件进行汇报，就案件事实、证据情况及需要讨论研究的证据采信、法律适用等方面问题，提请联席会议讨论，与会的员额检察官针对案件重点难点问题充分交流意见，各抒己见，更好的凝聚检察官集体智慧，保证案件质量。

（二）打造成常态化业务学习交流平台。在检察官联席会议上，组织检察官统一学习新发布的司法解释、指导案例及其他规范性文件，及时更新检察官的法律法规知识库，并通过案件汇报、讨论和学习交流，提升检察官案件汇报和案件分析水平。在讨论案件时，除了员额检察官参会外，还要求检察官助理、书记员列席检察官联席会议，该类人员通过参与讨论、与会学习，开拓视野，丰富经验，不断提高业务水平，在辅助检察官办案过程中发挥更大作用。

（三）促进业务交流，提升检委会工作实效。司法改革要求检委会要加强对检察工作的宏观指导，有效减少上会讨论案件的数量。检察官联席会议制度的出现能很好的发挥其检委会前置过滤的作用，将部分疑难案件在检察官联席会议中予以消化，实现了讨论案件的有效分流。对提请检委会的案件交由检察官联席会议提前讨论研究，初步形成意见，以便检委会委员参考决策，提升了检委会运行的质效。

三、检察官联席会议制度面临的问题

（一）重视程度不够，实际作用有限

检察官联席会议制度是检察官司法办案的辅助机制，主要任务是对重大、疑难、复杂和新类型案件以及重要司法业务事项进行讨论，就法律适用问题向检察官提供参考意见和处理建议。但是，现在部分检察官还是会受思维惯性和工作习惯的影响，仍然按照以往的办案方式办案。即遇到问题就请示部门负责人，或与部门负责人私下交流、探讨。检察官联席会议仍非检察官解决疑难问题的首选，如果不是法定程序必须召开就不召开，即使检察官联席会议得到开展，召开了也往往流于形式，单纯走程序而不能解决实际问题。

（二）法律规定空白，缺乏统一规定

截止目前，《中华人民共和国刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等均未对检察官联席会议作出规定，导致该制度在实际运行中容易受到忽视。2015年9月28日，最高人民检察院公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中，仅简单概述了检察官联席会议的讨论内容及作用，并未就联席会议的召集人员、启动程序、会议流程、会议决定等方面作出技术性指导。现阶段，对于检察官联席会议，只有部分省级检察机关在本省范围内制定的一些框架性规定，还有很多省市尚未出台相关文件予以明晰。在已经出台的地方性文件中，不同地方对于检察官联席会议的功能定位、召集程序、人員组成、讨论结果运用等方面的规定也不尽相同，使得联席会议制度难以按照统一的机制实施。

（三）职能定位狭窄，程序有待规范

为更好地帮助检察官适应形势要求，高质量办理案件，仅仅将检察官联席会议讨论的内容局限在“重大、疑难、复杂案件”是片面的。如办案过程中常出现一些类案，通过检察官联席会议，可以研究这些类案的共性问题，统一案件的法律适用规则，有效减少“同案不同诉”等问题的出现，在提炼规律形成规范性文件成果后，还可将类案规则提交检委会讨论，将成果在更大范围内进行深入推广。

检察官联席会议制度虽已有框架性规定，但尚无具体实施细则，会议的启动、审查、讨论、决定各环节亟需规范完善。如：提请报告、会议记录等文书没有明确格式，记录混乱，缺乏规范；联席会议的提请召开时间不明确，有时较为仓促，准备时间不足；会议讨论程序不规范，发言随意没有时间、次数限制，效率不高、质量不足；会议记录不能及时上传到检察机关统一业务应用系统，无法实现全程留痕等。

（四）机构设置重叠，运行缺乏监督

最高人民检察院在《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中要求，建立专家咨询委员会、专业研究小组等检委会决策辅助机构，增强检委会决策指导的及时性、针对性和有效性。检察官联席会议制度与专家咨询委员会、专业研究小组同为检察办案咨询制度的组成部分，能够增强多样性，发挥互补性。但几个模式的组成成员可能出现重叠，目前尚末明确各自的研讨范围、相互的关系，标准、分工的不明晰，可能会导致司法实践中出现“一案四会”的重叠情况，增加司法成本，影响办案效率。

另外检察官联席会议虽然只是议事机构，参会检察官在检察官联席会议上发表的意见，供承办检察官决定时参考，不承担司法责任，但是其也承担着一定监督职能。与会检察官可以自由发表对案件的意见和看法，通过会议记录的全程留痕对办案检察官形成一种隐性制约。但实践中存在检察官不发表意见或只是泛泛谈谈不发表真实看法的情况，会议记录也存在记录不全面及上传不及时的情况。此外，检察官联席会议的外部监督手段也比较缺乏，导致联席会议无法更好开展，取得预期效果。

四、检察官联席会议制度的完善

針对检察官联席会议在现实中出现的问题，笔者结合山西、重庆、江苏、浙江等地出台的地方性规范成果对检察官联席会议的运行机制提出以下几点意见。

（一）人员组成

参加联席会议人员必须为员额检察官，检察官助理可列席会议，书记员也可作为记录员列席会议。纵观现有规定关于检察官联席会议参会人员的数量要求，不同地域规定不尽相同。笔者认为，为了实现集体智慧的最大化，并兼顾各地入额人员的数量情况，以比率的方式来确定人员组成情况更为合理。即本部门召开的联席会议原则上要求全体检察官参加，若无法达到至少应由本部门检察官人数的半数以上参加方能召开，检察官助理也可列席会议观摩学习，注重发挥检察团体的优势方面，彰显检察官联席会议的参谋作用。

（二）讨论事项

现有出台的文件已明确规定了检察官联席会议研究重大、疑难、复杂案件的职能。如何把握是否为“重大、疑难、复杂案件”应当从“疑难、典型、影响”三个标准来判断。“疑难案件”是指在法律适用、事实认定、证据采信等方面存在较大分歧或争议的案件，“典型案件”是新类型案件或最新出现的类案，“有影响案件”则是指被上级交办督办、社会关注存在不稳定风险的案件。在议题范围上，可以适度扩大范围至重大疑难复杂案件、新型犯罪案件、涉诉涉访案件、重大网络舆情案件等等。除此之外，联席会议讨论的事项还应包括拟提请检委会讨论的案件，以及对办案过程中存在的突出性或普遍性问题的总结讨论，如对于新出台的制度提出完善的建议、对类型化案件及时提炼总结等。

（三）启动程序

检察官联席会议可以由以下两种方式启动：一是承办检察官向部门负责人提请，经部门负责人同意，可以召开；二是部门负责人或分管检察长认为有必要的，可以决定召开联席会议。对于承办检察官提请进行案件讨论的，应由部门负责人严格把握“疑难、典型、影响”三个标准有效限制上会的案件数量，以防将联席会异化为“办案参谋”，成为分担办案责任风险的避风港。另外，当部门负责人接到承办检察官的提请后应当及时审核决定是否召开会议并确定会议的时间、地点。若部门负责人不同意承办检察官提请上会的要求，承办检察官认为确有必要的，可以提请分管检察长，由分管检察长审核后做出是否召开的决定。

（四）议事流程

对于检察官联席会议的议事流程现有的地方性文件都规定了一定的步骤，但仍然较为简单。笔者在原有地方性探索的基础上提出一些建议。

在联席会议程序上，应重视会议前的准备程序，遵从承办检察官汇报、参会检察官提问、各检察官讨论、最后发表意见的议案流程，会议内容及意见由书记员记录归档。通过发挥集体智慧，形成案件质量的内部监督制约，强调检察官独立办案和责任承担，使检察官联席会议讨论意见作为承办检察官的办案参考，力求以答疑解惑、分析问题来达成解决问题的共识，做到优势互补。为做好会议准备工作，笔者有两点建议：（1）承办检察官应形成书面的案情报告并将报告至少提前两天交给参会检察官阅读，在报告中承办检察官可以提出自己的倾向性意见。（2）对于一些特别疑难、重大、复杂的案件，部门负责人认为确有必要，可以提前告知参会检察官，由这些检察官直接参阅案卷从而避免遗漏重要线索等情况的发生，但同时也应规定阅卷检察官要承担保守案件秘密的义务。

（五）质量管控

现阶段并未有任何规范性文件对检察官联席会议的结果运用做出明确规定。笔者认为检察官联席会议的讨论结果虽然对承办检察官仅起到咨询意见的作用，不具有决定力和强制力，但由于其作为检察机关内部专业化、规范化的意见咨询机构，其咨询意见是否实际被采纳、其如何与检委会运行机制有效衔接、采取什么样的后续处理路径等问题，对于指导检察官办案、积累专业化经验、发挥检委会的作用、完善实施检察机关内部监督等方面都有着至关重要的作用。

在检察官联席会议中，应正确处理好纠错、防错和办精品案三者之间的关系，通过纠错、防错提高员额检察官的业务水平和工作责任心，在确保检察官独立履行检察职责的同时，围绕充分发挥集体决策的优势，进一步规范和完善检察官联席会议相关制度机制。坚持“建议不干预、参考不审批”的宗旨，严格检察官联席会议审议案件的范围、议题提请、审议的程序，明确意见的效力和反馈等内容，对检察官在检察官联席会议的发言质量进行综合评价，评价结果纳入个人业绩考核，确保检察官独立行使检察权。

综上所述，在推进司法责任制改革、落实办案质量终身负责制的新形势下，如何加快提升员额检察官独立办案能力水平，需要在司法实践中注重问题导向，善于从检察官联席会议研究案件机制中挖掘内在潜力，将检察官联席会议作为提高案件质量的重要抓手，进一步丰富和完善办案质量制度体系，在突出检察官办案主体地位和强化内部监督上实现有机结合，真正使办案责任制落到实处。