产业扶贫中的土地承包经营权流转问题研究

张艳　蒋艳华

摘要：土地改革以来，我国土地流转面积日益增加。在精准扶贫的新时代背景下，以产业扶贫为代表的扶贫政策又大大促进了土地承包经营权的流转。然而各种新型产业扶贫政策在带动各地脱贫致富的同时，出现了土地承包经营权流转方式与现行法律不相一致的情形，并极大地影响了产业扶贫政策的推进。本文以促进产业扶贫为目标，在农村土地改革的大背景下，分析土地承包经营权在流转方式、权属确定、规模化流转、利益联结这四个方面存在的法律问题，并提出相关解决对策。

关键词：土地承包经营权；流转问题

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）26-0054-02

作者简介：张艳（1997-），女，湖北宜昌人，湖北汽车工业学院，本科在读，研究方向：土地流转；蒋艳华（1997-），女，土家族，湖北恩施人，湖北汽车工业学院，本科在读。

一、农村土地改革背景下的产业扶贫现状

中共十八届三中全会提出，要赋予农民更多的财产权利，建立新型农业经营体系，要实现这一目标，其重要措施就是推进土地承包经营权的流转。[1]中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权能抵押、担保权能。”

十三五以来全国范围内实施的“精准扶贫”战略，要求到2020年实现贫困人口的全部脱贫。其中，产业扶贫作为精准扶贫的核心，对精准扶贫的发展有重要的促进作用。2016年5月30日，农业部印发《贫困地区发展特色农业促进精准脱贫指导意见》，意见提出到2020年产业扶贫要实现3000万以上农村贫困人口脱贫的目标，而根据《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，2017年末农村贫困人口3046万人，比上年末减少1289万人。由此可见，产业扶贫任重道远。

二、土地承包经营权流转阻碍产业扶贫的情形

（一）流转方式适用余地不足导致产业扶贫推进困难

我国法律规定了转包、互换、转让、出租、入股、抵押六种土地承包经营权流转方式。精准扶贫政策实施以来，倡导充分利用土地权能。中共十八届三中全会进一步提出要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权能抵押、担保权能。法律规定之繁复，但是实际适用余地却不足。土地改革政策与法律脱节，与法律冲突，或者政策具体实施无法可依，形成了土地改革亟待解决的社会矛盾，形成了产业扶贫推进过程中的重重难关。

1.股份合作社没有独立的法律地位导致合作经济模式难以存续

笔者在参加十堰市精准扶贫第三方评估的过程中，发现不少以合作社的形式，组织农户发展产业的例子。以十堰市东沟村为例，村委会为发展产业，将当地一百多亩土地以入股的形式流转给当地合作社，成立股份合作社，集中种植猕猴桃，取得收益之后进行分红。这样的模式看似正确地利用了土地承包经营权，实际上后期若出现农户要求退社、补偿等，就会产生一系列法律问题。如农户能否要求退出股份合作社，股份合作社是否具有独立的诉讼主体资格，股份合作社是否可以独立承担责任等。目前我国法律并没有赋予股份合作社独立的主体资格，司法实践中通常认为股份合作社属于农村集体经济组织，归属于村委会管理。所以实践中出现纠纷，通常由村委会承担一切责任。显然這既不符合民法上的公平、平等原则，也不符合产业扶贫模式中合作经济模式发展存续的理念。长此以往，村委会在后期的扶贫工作中将会放弃或者限制该种发展模式的适用。这样的后果则会阻断一个正在兴起的扶贫产业或者一个潜在的脱贫机遇。

2.土地出租主体瑕疵阻碍产业规模化发展

在土地集中的过程中，土地承包经营权出租是适用较多的一种流转方式，但是土地承包经营权出租的主体在实践中尚存在瑕疵，从而可能导致各方的利益冲突，不利于土地连片开发和产业的规模化发展。就出租人来说，根据《农村土地承包法》第15条、第32条、第48条、第49条的规定，土地承包经营权出租中的出租方是本集体经济组织的农户和经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的本集体经济组织以外的单位或者个人，法律并没有赋予集体经济组织作为土地承包经营权出租方的主体资格。但在实践中特别是“反租倒包”中，集体经济组织实际是充当了出租方，当出现利益纠纷时就会很难解决。就承租人来讲，《农村土地承包经营权管理办法》并没有对承租人的资质作出明确规定，缺乏可操作性。若是承租人缺乏农业经营能力，即使土地集中起来了，也得不到最优的利用，达不到产业扶贫的目的。

（二）土地承包经营权权属不清导致产权交易举步维艰

优化土地资源配置，进行产权交易是产业扶贫的典型特征。而权属清晰是资源优化配置的前提条件。目前看来，土地承包经营权权属不清的主要原因是确权困难，确权工作现今主要面临以下问题：第一，农民对土地确权的认识不够，确权工作推进困难。第二，政策、法规大多以原则性的规定为主，缺乏实际可操作性。[2]第三，参与土地确权工作的人力资源有限。

笔者在十堰市精准扶贫第三方评估中，实地调查农村土地流转情况，发现土地流转主要集中在村集体内部或集体与集体之间，范围狭窄，且村内的平均土地流转面积还不到全村总面积的10%。可见，土地承包经营权内部交易已是困难，进入农村外部市场进行流转就难上加难。除此之外，农村信息闭塞，缺乏统一交易平台，农民对土地的传统依恋情怀，农村社会保障机制不完善等等因素的作用下使得农民即使贫困也不愿交易，不敢交易，不能交易。

（三）规模化流转程度低使产业扶贫陷入困境

产业扶贫的典型特征是以产业集聚为依托，以市场为导向，对贫困地区的经济实行区域化布局、工业化生产。由此可见，形成产业需要规模，而形成规模就需要大量的流转土地。笔者通过大量搜集资料发现截至2015年末，[3]全国共有农用地64545.68万公顷，其中耕地13499.87万公顷，家庭承包经营的耕地面积13423.68万公顷，占总耕地面积的99.44%，这些土地发包给23057.4万户农户承包经营。据农业部公布的数据，2016年中国农村的农地有35%的比例发生了流转，与之相伴的是农业经营收入在农民家庭收入的比重已经下降到不足三分之一。

目前我国土地流转主要集中在沿海或其他经济较发达地区，而在急需推进产业扶贫的内地贫困偏远地区而言，并不理想。以十堰市为例，在靠近城市的城郊地区农业产业发展较好，比如黄龙一号，樱桃沟等，而在较为偏远一些地区，如西沟乡，柏林镇等发展情况则很差，经济效益不高。产业扶贫的根本目的还是在于使贫困地区脱贫致富，因而解决贫困偏远地区规模化流转才是重中之重。

笔者认为，精准扶贫的关键在乎精准，那么产业扶贫就更是如此。虽然影响规模化流转的因素众多，但是由于各地经济文化地理位置等不同也会使得影响各地规模化流转的因素侧重不同，有的地方贫困的主要原因在于交通，有的地方贫困的主要原因在于技术，有的地方贫困的主要原因在于市场。因而，要真正实现规模化流转，自下而上，贫困地区要从自身入手，认清现实，了解自己的真正需求，不要盲目跟风，随大流。自上而下，政府等领导部门应该给予有效的指导与监督，引导基层部门脚踏实地，稳步推进扶贫政策的实施。

三、规范土地流转，促进产业发展

（一）完善土地承包经营权流转方式，充分利用土地权能

产业扶贫政策的顺利实现，关键在于土地，在于土地承包经营权之有效发挥。而充分发挥土地承包经营权之权能在于如何完善土地承包经营权入股、转租、抵押。

1.确认股份合作组织独立的法律地位

产业扶贫过程中有不少以土地承包经营权入股形成股份合作社来发展产业的模式，这种模式前期看发展前景较好，但后期因为利益纠纷就会使得股份合作组织与村委会主体地位模糊，使得村委会承担不该有的责任。笔者主张在土地承包经营权入股方面，应当由法律确认股份合作组织的独立法律地位，使其脱离村委会而对外独立享有权利，承担义务。这样既有利于增强农民自身的参与意识与主人翁意识，也有利于股份合作组织真正走向市场。

2.明确出租主体，规范出租行为

应当建立专门的服务组织来监管出租人和承租人之间的流转行为，统一土地出租程序，建立健全土地出租市场。除此之外，村集体还须向农户宣传规范出租行为的法律效力和不规范出租行为的法律后果，避免出现利益纠纷。

笔者认为，法律既然规定并反复强调了土地承包经营权之入股，转租，抵押等权能，就应当赋予其实践意义。在产业扶贫的推动下，农村土地改革的呼声日益高涨，只有完善土地流转方式，解决土地流转方式适用过程中的困难，才能够有效缓解当前社会矛盾，为产业扶贫的新型模式赋予合法的外衣和有利的屏障，最终推进产业扶贫顺利开展，精准扶贫目标早日实现。

（二）稳步推进土地确权，促进土地流转

权属不清是阻碍土地承包经营权优化配置的另一大难题。笔者认为，可以从以下几个方面着手：首先，考虑农民利益，解决流转顾虑。在进行土地确权登记过程中，要做好群众引导工作；其次，明确责任，提高工作质量。对土地确权工作的进度情况进行通报，加强与国土、财政、林业、水利等各相关部门的沟通，认真做好总结，整理相关资料，并确保各项工作公开透明；最后，灵活推进政策的实施。贯彻“确股到户”原则，按人量化、按户确权，以户作为基本单位，坚持《土地承包法》的精神。

（三）建立健全农地产权交易市场

要实现产业扶贫，就必须以市场为主导，把土地承包经营权看成市场调节的要素。而要实现该要素的自由流通就必须建立健全农地产权交易市场。如何建立，可以从以下两方面入手：第一，提高农村土地生产力。土地生产力是土地流转市场机制的根本性问题所在，提高土地生产力迫在眉睫。现阶段中国大力提倡生态农业，这说明，提高土地生产力不是一味的开垦，片面的追求经济价值，而是要发展循环农业，在良好的自然环境中谋求经济的发展。第二，由当地政府或者基层服务组织牵头，发展农村土地流转的中介机构。该机构按照“依法、自愿、有偿”的原则开展中介服务，制定相关运行机制与监督管理机制，正确引导和规范农村土地承包经营权流转。注重流转合同的签订及相关证明文件的保存。

四、结语

将农业产业脱贫与土地承包经营权流转协同推进，有助于提高精准扶贫的效率、提升农业发展的水平，各地区因地制宜，选择适合自身发展的流转方式，可以推动农业产业的集约化发展，实现“脱贫攻坚”目标。

[参考文献]

[1]李文龙.我国农村土地流转问题研究——以芜湖市昆山乡为例[D].天津商业大学，2015.

[2]中国政协网.谢俊奇：農村土地确权登记发证不亚于“第二次土改”[EB/OL].http：// www. cppcc. gov. cn/ zxww/ 2012/03/12/ ARTI 1331518217480554. shtml，2012.

[3]土地流转网.土地流转正在改变中国农村 中国农业会走特色规模化道路[EB/OL].http： // www. laimaidi. com/ pid/ 16460. html，2017.