加强城乡建设用地增减挂项目内部控制的探讨

孙武凌

摘要：城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解土地保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。作者结合工作实际，分析和探讨通过强化行政事业单位内部控制，从源头上进一步规范城乡建设用地增减挂钩项目管理。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；项目；行政事业单位内部控制

前言：2018年9月江西省国土厅开展全省增减挂钩项目检查，作为省内开展增减挂钩项目较好的县区的工作人员，我有幸参加了此次活动。在检查中发现存在着诸多问题：项目选址不严、撂荒、拆旧项目区复垦成耕地后又开展房屋建设、或被其他非农业项目占用等。

如何较好地实施城乡建设用地增减挂钩项目，本文就加强行政事业单位内部控制方面进行分析和探讨。

一、城乡建设用地增减挂钩项目概述

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解土地保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，这也是国家政策层面第一次提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的概念；2008年，国土资源部发布并实施《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使这项最新的国家政策开始试点运行，城乡建设用地增减挂项目也应运而生。

城乡建设用地增减挂钩项目由拆旧区土地复垦项目和建新区建设项目两部分组成，拆旧区拆的是闲置废弃的农村居民点或工矿用地，并开发复垦成耕地；建新区除少数用于安置拆旧区的农村居民外，主要用于建制镇及其他各级市（区、县）的城市建设用地。项目的总体要求是建新区的面积不能突破拆旧区的规模，也就是所谓的“相挂钩”：建新区的规模与拆旧区的面积对等原则，即：建新区及时破解了当前城镇发展的用地难问题，但需要以拆旧区同时开发出数量、质量相当的耕地为前提。

城乡建设用地增减挂钩项目实施的关键是确保拆旧区的土地复垦项目的工程质量，我所在的江西省吉水县从2011年开始申报并组织实施城乡建设用地增减挂钩项目，针对我多年来所参与的城乡建设用地增减挂钩项目中认识到的问题，以及我参加的江西省国土资源厅组织的增减挂钩项目检查中发现的情况，我认为通过强化行政事业单位内部控制，才能在源头上进一步规范城乡建设用地增减挂钩项目管理。

二、落实内控主体，明确各单位职责

依据城乡建设用地增减挂钩项目的编制规程，项目的申报主体是县级政府；县国土资源部门承担城乡建设用地增减挂钩项目前期勘测、可行性研究、立项申报、规划方案和实施方案评审、申报竣工验收工作，即项目实施全过程中的开头与收尾；乡镇政府是拆旧区土地复垦项目的业主，负责项目监理招标、施工招标、项目施工管理即项目实施全过程中最关键的中心环节。县国土资源部门与乡镇政府在整个项目实施過程中职能交叉重叠容易导致“多头管理”、职责不清，因此，县级政府应当明确牵头单位。牵头单位即城乡建设用地增减挂钩项目中实施行政事业单位内部控制的主体，通过行政事业单位内部控制手段加强对城乡建设用地增减挂钩项目的有效管理。按照县级政府成立项目领导小组的文件要求，县国土资源部门作为城乡建设用地增减挂钩项目的牵头单位，对项目实行统一管理，并明确乡镇政府在项目实施过程中的职责。

三、梳理业务环节，加强业务培训

按照行政事业单位内部控制建设的要求，完成对城乡建设用地增减挂钩业务全过程的梳理，主要有以下环节：开展内外业调查、勘测，进行适宜进行增减挂钩拆旧复垦项目的选址；征求农户意见，组织听证工作；可行性报告、编制实施规划及其他申报材料，以县政府为主体向省厅申报立项；实施规划方案与施工预算方案的评审与批复；项目监理、施工招标；项目施工管理；检查、验收、核查、竣工批复；项目后期管护。新政策，新业务，需要加强培训，把好“教育关”。加强对从事城乡建设用地增减挂钩项目工作人员的业务培训，解决城乡建设用地增减挂钩项目从业人员业务和管理“外行”问题，确保操作规范、管理严格。

四、确定内控风险点，制定控制措施

明晰了城乡建设用地增减挂钩项目管理的各个环节后，进一步分析项目实施过程中各种风险，主要有：

1、没有经过充分的可行性论证、选址不当、审核不严、仓促上马，可能导致项目难以实现预期目标甚至导致项目失败；

2、没有充分征求拆旧区农户的意见，没有履行听证等必要程序，可能导致项目施工中拆迁问题无法解决、工期延误甚至项目无法开工；

3、拆旧项目点多面广、分布零散，项目区的实施条件千差万别，容易造成项目在设计阶段方案不合理，预算偏离实际，可能导致项目质量存在隐患、投资失控等风险；

4、招投标管理不严，可能导致工作人员违法违规、中标人实际难以胜任等风险；

5、项目变更审核不严格、工程变更频繁，可能导致预算超支、投资失控、工期延误等风险；

6、项目价款结算管理不谨慎、不及时，项目资金不落实、使用管理混乱，可能导致工程进度延迟或中断、资金损失等风险；

7、各乡镇政府对项目的重视程度不一、施工单位施工水平不齐，各乡镇、各拆旧区的实施进度、施工质量难统一，导致项目难以通过验收，施工进度快且质量好的单位利益受损而提起诉讼等风险；

8、项目完工后没有落实耕作主体或采取其他的后期管护措施，撂荒、被破坏或占用，可能导致项目难以实现预期目标甚至项目失败。

针对上述风险点，应制定并重点加强如下控制措施：

1、制定全县（区）城乡建设用地增减挂钩项目实施方案，每年进行必要的更新、完善。城乡建设用地增减挂钩是一项新政策，项目实施方案应当符合法律法规的要求，由县国土资源部门在充分征求乡镇政府意见的基础上拟定，报上级国土资源部门审核和县政府审批，以县政府文件形式下发至各有关单位和乡镇政府，使之成为本县（区）实施城乡建设用地增减挂钩项目的“指南”，每年度的城乡建设用地增减挂钩项目都依据当年度的项目实施方案中规定的方法和步骤开展。

2、明确选址原则，建立选址标准。城乡建设用地增减挂钩拆旧项目区的选址应遵循符合规划、先易后难、依法自愿的原则。没有充分征求意见和履行听证程序的不得纳入项目范围；涉及农户拆迁的，拆迁安置补偿没有落实不得纳入项目范围。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，拆旧项目区必须是国土资源部门统一制定的土地利用现状图上标识为农村居民点或工矿用地的区域，落实项目拆旧区工作需要在图纸上与实地勘测中进行反复比对、筛选，再在符合拆旧项目区要求的地块中按照先易后难、依法自愿的原则挑选出拟实施项目的具体地块；未被选取地块可以储备起来，待时机成熟或条件成就时作为其他年度的项目用地，保持城乡建设用地增减挂钩项目的可持续性及平衡发展。

3、项目资金专户管理，加强对支付的审核。城乡建设用地增减挂钩项目的资金全部由县政府统筹，并分配至作为拆旧复垦项目业主的各乡镇政府账户。项目的实施期往往跨越多个年度，资金在乡镇政府账户上停留久了，容易形成“糊涂账”。建议各乡镇政府设立城乡建设用地增减挂钩项目专门账户，记录与项目有关的拨入与支付情况。各乡镇政府在支付预付款、进度款时，须经过国土部门的审核同意，竣工结算应以审计报告为依据。

4、加强工程变更控制。项目设计招标后，设计单位需要按时完成设计工作，才能确保项目按期通过年度立项评审。但城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区多、分散、偏远，以我县2014年实施的项目为例，设计面积976亩，涉及全县17个乡镇80个点，最大的面积91亩，最小的面积1.1亩，拆旧区现状与施工条件差异很大，短时间内按要求完成设计任务难免考虑不周，加强设计阶段管理尤为重要，工程变更审核管理则是对设计可能出现的不足采取的重要补救措施。根据工程变更的性质和金额的大小，划分一般变更、重要变更和重大变更，规定相应的审核权限和审核程序，严格审核管理、变更记录控制。

5、强化后期管护措施。落实耕种，增加有效耕地面积，是城乡建设用地增减挂钩项目实施的重要目标之一。首先要健全管护制度，明确项目所在地的村委会为第一责任单位，由乡镇政府监督检查，国土资源部门定期抽查。其次加强宣传，提高农户参与管护、落实耕种的积极性。层层签订管护合同，明确各方管护目标、责任和义务，本着“谁承包、谁管护”的原则，形成复垦后的地块每处都有人管理，有人耕种的良好局面。

此外，阳光操作，严把“招标关”；完善资料，把好“档案关”；加强项目竣工决算控制、健全项目管理的考核奖惩制度等也是城乡建设用地增减挂钩项目管理的有效内部控制措施。城乡建设用地增减挂钩为县域经济发展和城镇建设插上了腾飞的翅膀，强化行政事业单位内部控制，从源头上进一步规范城乡建设用地增减挂钩项目管理，落实城乡建设用地增減挂钩项目各项目标，让腾飞的翅膀更加坚强有力。