就业专项资金绩效审计评价指标体系构建

杨录强

一、引言

中央和各级政府每年拨出大量资金用于就业促进工作。为了提升就业资金的使用效益，进一步规范就业资金管理和使用，开展就业专项资金绩效审计意义重大，绩效审计可以考核资金使用水平和效果，评价公共就业服务部门提供的服务质量和效益，为进一步完善政府资金使用提供依据。

绩效审计的基础是评价指标体系。我国目前推行的就业专项资金绩效审计评价体系，是根据《关于开展就业专项资金有关问题的通知》（财社[2012]17号）形成的绩效评价体系。该评价体系主要由四项一级指标和十二项二级指标组成,缺乏定性指标，评价不够全面，对效益评价没有足够的重视，绩效审计评价结果得不到很好的运用。本文从资金投入、过程、产出和效果四个方面对就业资金绩效评价指标进行遴选，运用层次分析法对指标进行赋权，将对就业专项资金绩效审计起到一定的指导作用。

表1 就业专项资金绩效审计评价指标层次结构表

二、就业专项资金绩效审计概述

就业专项资金是指中央和地方财政部门为促进就业和创业而设立的专项资金。就业专项资金来源于本级财政预算专用基金、预算专用基金和就业专项资金利息收入等。就业专项资金的对象主要是城乡职工，包括失业人员、大学毕业生、退休军人、农村转移劳动力、零就业家庭人员、就业困难人群等。就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴。

就业专项资金绩效审计指由专门机构和人员对就业专项资金的使用过程与结果进行审查，客观评估其经济性、效率性、效果性，以及环境性和公平性的一个系统过程。通过就业专项资金开展绩效审计，可以对就业专项资金的使用效率、预期目标实现程度等进行全面掌握，提高财政资金的使用效率，为政府出台政策、完善机制、完善管理提供决策依据。

三、就业专项资金绩效审计的现状

1．理论和实践研究程度不深

我国对财政支出绩效审计的理论研究起步较迟，理论和实践应用未达成共识，仍处于不断探索阶段，理论体系尚未被普遍认可。对于就业专项资金绩效审计评价指标体系的应用，大部分都处于试点阶段或推广初期阶段，具体实践中还没有成熟的理论指导。

2．绩效审计法律制度不健全

用法律规范绩效审计工作，可以为绩效审计的有效开展提供制度保障，但我国目前尚未出台就业专项资金绩效审计评价的相关法律制度，因此就业专项资金专项绩效审计评价工作得不到法律的支持。

3．评价结果未得到很好的应用

理论上说，财政重点项目绩效审计的结果可以应用到下一年就业专项资金预算申报中。但我国财政部发布的就业资金绩效审计评价体系没有提及对绩效审计的结果运用，只注重在一个会计年度结束对资金的使用情况进行财务总结，却不利用绩效审计的结果对下一年的就业支出和管理进行改善。

4．评价指标体系不完整、不合理

目前，地方各级财政部门开展就业专项资金绩效审计工作是依据财政部2012年发布的指标体系，由四项一级指标和十二项二级指标构成。该指标体系评价内容较为单一。评价体系主要关注专项资金的经济效益，而对于其他方面如社会效益，可持续性效益，生态效益方面关注少，不能充分反映存在的问题。

表2 随机一致性指标RI

表3 一级指标对总目标判断矩阵及权重表

表4 二级指标对 （A） 判断矩阵及权重

表5 二级指标对 （B） 判断矩阵及权重

表6 二级指标对 （C） 判断矩阵及权重

表7 二级指标对 （D） 判断矩阵及权重

四、就业专项资金绩效审计评价指标体系构建原则和方法

（一 ）就业专项资金绩效审计评价指标体系构建原则

1.科学系统性原则。在设计评价指标体系时，要有科学的理论依据作为指导，选择与就业专项资金绩效目标有直接联系的评价指标。指标设计要综合考察项目的整体情况，同时关注经济效益、社会效益和生态效益等，必须从多方面进行评估。综合指标体系应由定量指标和定性指标组成，使得指标更加全面和系统。

2.可操作性原则。指标体系要尽可能简单，易于理解，容易操作，最终的目标是使用更少的指标来反映更多的内容。此外，还应该努力确保设计指标易于收集和分析。

3.成本效益原则。评价指标并非越多越细越好。过度细致会导致审计成本的增加，这与成本效益原则背道而驰。应选择能够准确反映就业专项资金绩效目标实现情况的最具代表性、最具说服力、最准确的指标。

（二 ）就业专项资金绩效审计评价指标体系构建方法

评价指标体系构建主要有评价指标选择和指标权重设定。

1.评价指标选择方法。评价指标是评价目标的具体化，评价指标应根据管理要求和评价目标具体设定。指标的选择和遴选主要有平衡记分卡法、5E评价法和投入产出法等。从我国有关部门对财政资金的关注维度出发，本文主要用到投入产出法。投入产出法是研究某对象在投入、过程、产出、效果四个阶段的运行情况，对此加以经济分析并给出合理意见。投入产出法能够清晰反映资金使用情况，更利于合理决策。

2.权重设定方法。完整的评价指标体系包括指标的选择和权重设定。合理选择评价指标权重设定方法很重要，指标权重设定方法主要有德尔菲法和层次分析法（AHP）。

表8 就业专项资金绩效审计评价指标体系权重分配表

五、就业专项资金绩效审计评价指标体系构建

（一 ）就业专项资金绩效审计评价指标选择

在确定评价指标时本文主要采用投入产出法，将项目运行的过程分解成以下四个阶段，并且对每个阶段进行分析评价。

1.投入维度

这个阶段的评价指标主要有：项目申请、设立过程是否合规，项目设立的绩效目标是否切合实际，绩效指标是否明确以及专项资金是否到位、资金落实是否及时等因素都会影响项目后续工作进度，因此设立指标项目立项，下设项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性三个三级指标；资金落实情况，下设就业资金到位率、就业资金到位及时率两个三级指标。

2.管理过程维度

这个阶段的评价维度还需分为业务管理和财务管理。就业务管理来说，主要考察的是项目的业务管理制度、制度是否起作用以及为达到质量是否采取措施保障等，设立管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性三个三级指标。就财务管理而言，主要考核的是实施单位是否有健全的财务制度，是否对资金使用进行规范，以及是否采取措施保证资金的运作，设立管理制度健全性、资金使用合规性、财务监控有效性三个三级指标。

3.直接产出维度

这个阶段的观测点主要有：产出数量、产出时效、产出质量、产出成本等方面。产出数量反映的是资金投入促进就业人数是否和预期一致；产出时效反映资金投入是否按预定进度完成；产出质量反映投入结果是否按预定标准完成以及是否合格；产出成本反映资金投入成本是否和预定成本一样。因此设立五个三级指标：促进就业人数实际完成率、每万元就业专项资金支出促进就业人数、高端技术人才质量达标率、促进就业人数完成及时率、就业资金投入成本节约率。

4.社会效果维度

这个阶段的评价内容主要有：经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度以及可持续影响等方面。经济效益涉及的是就业专项资金的投入在增加销售收入及带动其他投资等方面的内容；社会效益涉及的是项目运行后对社会的影响，主要包括城镇登记失业率以及新增就业人数等；生态效益则是关注项目的建成后对环境的影响程度，如对空气质量的效果；满意度主要是从社会公众的角度评价专项资金的使用情况；可持续影响是指项目投入产生的结果对未来的影响。因此设立就业资金投入后带动当地营业收入增长率、就业专项资金投入乘数、城镇登记失业率变动率、就业增加人数、引进环保专业人才后空气质量变动率、享受就业创新补贴创业人才引进数、失业人数下降率、对就业资金管理有效性的满意度、对就业资金支出合理性的满意度九个三级指标。

（二 ）就业专项资金绩效审计评价指标权重设计

本文综合采用层次分析法和专家意见法对指标进行赋权。

1.建立层次结构模型

按照层次分析法对评价指标进行编号来构建评价指标体系层次结构模型。构建后的模型如表1。

2.计算各层元素的权重

通过专家咨询的方式来确定各层级的判断矩阵，并确定从1到9的标度来作为层次分析的标准。首先计算矩阵的每一列和；然后对每个列进行归一化；接着计算每一行并获得特征向量；最后对特征向量进行归一化处理，这样便得到权重。依照上面的方法，分别计算出层次结构模型中下一级指标与上一级指标之间的权重。将各层的指标权重从上而下相乘，从而计算出每一个评价指标占总目标的子权。

（1）一级指标对总目标判断矩阵及检验，见表3。

（2）二级指标对一级指标判断矩阵及检验，见表4-7。

（3）三级指标对二级指标判断矩阵及检验。按照上述的方法计算三级指标对二级指标的权重。

（4）各级指标权重，根据上述计算结果，可以得出级各级指标的权重比。如表8所示。

（5）评分标准：在确定了指标的权重后，就要对各个指标进行评定确定标准值。各地经济环境及管理水平存在差异，所以就业专项资金绩效审计评价很难找到一个权威标准。实际工作中需要相关部门和专家一起确定评价标准。本文参考财政部《项目支出绩效评价共性指标体系框架》，结合相关专家的意见按照表8设计了评分标准（表9）。

就业专项资金绩效审计是一项复杂的、颇有难度的工作，评价指标体系的确定和成熟运用需要一个较为长期的过程。评价指标体系需要经过实践和时间的考验，是一个不断更新迭代的过程，并且指标体系随着经济社会的发展而不断发展。本文的就业专项资金绩效审计评价指标体系只是抛砖引玉，期待有更完美的指标体系。