耕地保护政策效果评价研究进展综述

于明凯 张裕凤

摘要：从古至今耕地为人类提供了粮食等基础物质，是整个人类社会发展的物质基础。而耕地自身的不可再生性与稀缺性又会限制人类社会的高速发展。伴随我国工业化进程的加快与社会的快速发展，人地矛盾不断突现。作为拥有几千年农耕历史的国家，我国历来对耕地保护都相当的重视，为此制定了众多的政策制度，意在用最严格的保护制度与完善的耕地保护体系来保护耕地资源。但这些政策落实到地方上，执行程度都会打折扣，效果也不尽人意，每年仍有大量的优质耕地被破坏或侵占。因此，耕地保护一直是学术界研究的热门课题。本文从近五年发表的论文中选取十篇进行了简单总结，简要评析了研究现状，以期为该领域进一步研究提供参考。

关键词：耕地保护政策；区域优势；生态补偿；建设用地增减挂钩；绩效评价

1.前言

耕地作为社会发展的基础资料，一直是政府和学术界的关注焦点，而保护耕地也已经成为社会经济发展的前提条件。在我国要想完成工业化、城市化和农业现代化协同发展，严守18亿亩耕地的“红线”，和稳定基本农田面积在15.6亿亩以上非常有必要。现如今很多学者都认为伴随着社会的发展耕地会不断减少转变为非农业用地，而且这将是一个不可避免的趋势。任何政策制度不可能凭空产生，它总是以某种问题或事件的产生为契机，为解决已发生的问题与事件而制定。而土地或者说耕地问題就是一个不断产生不断解决的综合性难题，这也是相关政策不断产生的客观原因。作为世界上最大的发展中国家和世界第二大经济体，我国在经济高速发展的同时，对基础设施建设的投入一直是有增无减，这也造就了我国城市化率的高速提升。愈来愈多的和越来越多的城市的如雨后春笋般出现，从侧面标志着我国的城市化进程已经达到了相当高的水平。在如今的农业现代化、工业化和城市化的社会背景，就是我国耕地保护政策产生、发展和变化的客观原因。

在耕地保护政策的实行方面，目前国内大部分的专家学者多侧重于耕地保护的前景预测及政策的调整和耕地总量的动态平衡的调整等方面的研究。由于我国在耕地保护方面缺乏经济诱因，且对基本农田的划定标准太模糊主观性太强，导致牧田耕地保护政策在城乡结合地区没能起到应有的作用。土地用途管制和耕地总量动态平衡是我国政府最常用的政策手段，但是政府却经常会忽略地区经济发展的区域性差异，经济较发达的沿海地区往往都是耕地资源贫乏地区，在这些地区实行耕地数量的动态平衡反而会制约当地经济的发展，影响城市化与工业化的进程。为此有人就提出了最小人均耕地面积和耕地压力指数的概念，从而建立耕地利用与保护的实施标准来协调经济建设与耕地保护二者间的矛盾。还有学者认为，由于耕地的特殊性，单纯依靠市场调节将必然加快农用地的非农业转变，因此政府调控就成为必要手段，当然也不能忽视市场的调节作用。

2.研究现状

在城市化和工业化进程的加快，和经济的持续快速增长的大背景下，我国的大部分学者认为耕地向非农业用地转变是很难避免的，而且转变速度还会有加快的趋势。

2.1耕地保护政策构成方面

哈尔滨商业大学高飞通过研究国内外耕地保护工作，结合我国具体实际，总结出了我国耕地保护中存在的几点问题：（1）政策制定内容不够完善。（2）政策执行力度不够。（3）政策评估标准不明确。（4）政策实施的监督力度不够。并针对以上几点不足提出了自己的改进意见。

南京农业大学的李林在自己的论文中提出，在政府不断推出的耕地保护政策下，耕地的数量与质量还是得不到保障，即使我国拥有堪称世界上最严苛的耕地保护制度，可实行效果却不尽人意。耕地的不断破坏会进一步带来生态环境的恶化，而生态环境的恶化又会进一步威胁耕地保护工作，形成恶性循环。李林认为现在的行政措施既然不能有效的解决耕地保护问题、那么就应该尝试引入一些新的措施，并提出了耕地生态补偿。其目的是想在基本农田保护过程中引人生态补偿理念，通过建立健全生态补偿和相关考核监管机制来最终达到对耕地的有效保护。

浙江大学梁红梅认为耕地保护作为我国的一项基本国策，但实施效果却不怎么理想的一个重要原因就现行的大部分政策都是采用“一刀切”模式，没能将我国区域性差异考虑在内，而是全国范围内同力度推进。对此，梁红梅提出耕地保护的应该进行区域化划分，把耕地保护的重点区域放在种植优势区域，认为通过对耕地保护重点区域制定具有针对性的政策机制才能有效地保护耕地。

2.2耕地保护政策实施方面

江西农业大学俞琼艳认为我国既然要实行最严格的土地管理制度，且为此颁布了许多耕地保护的政策制度，但实施效果却与目标相去甚远，其中一个重要的原因就是耕地保护责任主体的缺失，就是政府在制定众多的政策制度当中并没有真正的考虑耕地保护的责任主体，尤其是未能凸显农户的主体地位。农户作为耕地的直接经营者，其本质就已经决定了在耕地保护中将会起到至关重要的作用，所以通过某种方法来动农户保护耕地的积极性是达成耕地保护战略目标的一种可行性方案。因此，俞琼艳通过研究各农业补贴政策的耕地保护效果得出：首先，加大对农户的宣传力度，使其知晓农业补贴政策的先关内容。其次，提升农业补贴政策的可行操作性。接着，加强耕地保护的全民教育，明确耕地保护的目的，提升全民耕地保护意识，早日形成民众的自觉保护耕地为主，农业补贴机制为辅的局面。

西南大学葛霖认为以耕地虽然在不断减少，但农村除了相当多的闲置建设用地还有相当一部分的撂荒或低效利用农用地。这些都是可以通过农用地整理和土地复垦等手段来补充耕地资源的后备资源。山城重庆本身耕地资源稀缺，在市区不断发展和扩大的过程中，虽然占用了城市周边的大量农用地，但人口流动也造成了很多的空心村与农村闲置建设用地。因此，重庆市结合自身条件首创了“地票”，通过对农用地整理和土地复垦来缓解城市发展中占用耕地的矛盾同时，还盘活了农村的闲置建设用地指标，实现了城市经济反哺农村发展的需要，最终形成了城市和农村资源共享的城乡统筹发展模式。

吉林大学龚新旺认为我国一直在尝试平衡城镇化占用耕地与耕地保护之间的关系，但两者之间的矛盾并没有完全解决。而他在论文中提出了另一种的城镇化与耕地数量的变化关系，即随着城镇规模不断扩大，耕地数量难以避免的呈现下降趋势的主流观点之外，还提出了另一种可能。那就是随着社会经济的发展耕地的数量可能会增加。

因为城镇化过程中城市周边的部分耕地被占用，但随着农民不断流向城市务工，农村的居民点对建设用地的需求会不断下降。如果这时对这些闲置农村居民点进行复垦就可以增加耕地面积。在这一增一减的过程中，就有可能会导致耕地数量与城市化成正相关。

兰州大学王向东等选取了一个有别于他人的角度来看待耕地保护问题。他认为耕地的本质是公共物品，而其公共物品的本质也决定了市场调节不能完全适用于耕地调节。所以在相关制定政策时也应该从公共物品的本质出发，适当的考虑政策实施的成本与收益和供给与需求等。他还提到不应局限于狭隘的耕地保护，不再局限于对数量的动态维持，而是拓寬耕地保护的范围，更加注重对耕地质量、功能的保护。甚至可以扩展到对土地和生态的保护，从更高的角度统筹与协调耕地与其他地类间的关系。

2.3耕地保护政策绩效评价方面

浙江大学郭珍在研究大量文献资料后认为，现在耕地保护政策的绩效评价内容应该更加多元化。如果单从耕地数量的保护来看，现在的耕地保护政策还是取得了一定的成效，但在耕地质量与生态的保护方面却没能起到相应的作用。郭珍甚至认为耕地总量动态平衡制度是耕地质量下降和生态环境恶化的诱因之一。所以提出耕地保护政策的绩效评价也应该从数量、质量、生态三方面来进行规范。

浙江大学的袁波在自己的论文中提到政府为保护耕地制定了诸多强农惠农政策，他为了解这些政策的实行效果究竟如何，以浙江省水稻种植专项补贴政策为研究对象，对该政策的实施绩效做了深入的研究。袁波首先通过资料收集与整理，对该政策做了系统的梳理，之后在走访先关政府部门详细了解了该政策在市和县一级的实施流程、方式、落实情况与取得的效果。最后以田间走访的方式，与农户进行一对一的访谈取得了大量的第一手资料。通过整理访谈资料后袁波发现，水稻种植专项补贴政策存在的几点问题：（1）水稻种植过程中该专项补贴政策提供了17项补贴政策，但大部分农民表示对现在的补贴政策无所谓，而走访的所有中粮大户都表示需要补贴政策，其政策主体的需求差异较大。（2）研究发现绝大部分政策内容不具备独一无二性，虽然补贴种类不同，但政策表述都很相近，含糊不清。（3）很大一部分政策不切实际，无论是政策实行的目标或实施手段都无法达到，没有可操作性。（4）基本所有政策都是相关部门内部研究制定，没能让公众参与其中，导致所制定政策程序繁琐，也没能把握农户的真正需求。针对以上问题袁波也给出了自己的一些对策。

南京农业大学黄彪提出随着经济的发展城市化率的提升，土地违法案例也在逐渐增多，其中就有相当一部分是地方政府主导的土地违法事件，这已经严重影响了耕地保护的正常推进。政府为了治理此类违法事件，除了加强执法力度之外还制定了土地行政问责机制。而黄彪想通过对土地行政问责机制实施后的效果进行研究与分析，寻找现有机制的不足对其进行归纳总结，以便为该机制进一步完善是提出一些可行的建议。通过对现行土地行政问责机制研究后发现：（1）现行土地行政问责机制基本都是“自上而下”的形式来展开的，但由于该机制实行时间较短，制度建设不够完善，而导致上级问责部门程序不能有效的开展或问责程序出现延迟等现象。（2）我们发现问责客体往往有多个问责主体可对其进行问责，它也受到多个机构、团体或个人的督查，它还受到自身内部的监察，但也管理部门过多也会导致各方的相互推诿和不作为，从而导致问责程序无法启动。针对这两点，黄彪提出除了从制度上改进与完善之外还应该加快产业改革，通过寻找新的经济增长点来摆脱地方上对土地财政的依赖等建议，从源头上减少土地违法案件的发生。

总结

通过对十篇硕博论文的研究可以发现耕地保护是一个长期性的工作，为此我们国家颁布并实施了众多的相关政策，结果依然不尽如人意。并且国内学者对与耕地保护政策评价相关研究做得还不是很多，但从另一方面来看这也是值得我们重点发掘的研究方向。目前在政策的制定、实施与政策绩效评价等方面缺少统一标准、制度不够完善而且也没有有效的政策实施绩效评估方法。因此，这些也正是今后耕地保护政策效果评估的研究与发展方向。