浅谈内蒙古新型城镇化背景下的耕地保护

庞善民

摘要：本文通过对内蒙古自治区耕地现状进行综合评价，分析自治区在耕地保护方面存在问题，结合《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和《国家国土资源“十三五”规划纲要》中“实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度”，对内蒙古新时期耕地保护提出意见和建议。

关键词：内蒙古耕地现状；面临形势；保护措施

引言

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中对耕地保护提出了要求：耕地保护制度要严格实施，按照“耕地总量和建设用地总量要严格控制、新增城镇建设用地面积严格约束、城市存量建设用地积极盘活”的原则，对现有土地管理制度加大创新力度，土地利用结构优化升级，不断提高土地利用率，合理满足城镇化用地需求”。《国土资源“十三五”规划纲要》指出“必须加强耕地保护意识，加大耕地保护的制度创新，完善耕地占补平衡制度，严守耕地红线，对已划定永久基本农田严格保护，加大土地整治力度，搞好高标准农田建设”。

新型城镇化稳步推进，工业化程度不断加强，我国耕地资源的数量、质量和生态环境面临巨大的挑战。在新型城镇化发展和产业转型背景下，中共中央、国务院先后出台《生态文明体制改革总体方案》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》等文件，明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度，对耕地占补平衡政策进行了总体布局，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，对现有补充耕地实现国家统筹，升级和完善占补平衡政策，解决耕地后备资源存量区域失衡，实现耕地保护和土地可持续利用与发展的重要政策布局”。

内蒙古自治区耕地面积超过一亿亩，人均耕地面积7.16亩。在当前内蒙古耕地资源质量总体不高和较差的生态安全环境的背景下如何合理利用与保护自治区耕地资源，既保证城镇建设又能合理利用耕地，显得尤为重要。

1.内蒙古耕地保护情况概述与面临形势

内蒙古自治区地处祖国北部内陆，大部分处在干旱半干旱地区，气候类型主要为温带大陆性气候，气候比较干旱、大风天数、沙尘天数较多。因地形地貌、气候、脆弱的生态环境等方面的自然环境特点决定自治区优质耕地主要分布在平原丘陵及河流两岸滩地上，从东到西分布比较多且集中的地区有：大兴安岭岭东岭南丘陵平原区、西辽河流域丘陵平原区、阴山丘陵区、土默川平原区、河套平原区及鄂尔多斯东部丘陵区；质量较低耕地集中分布在大兴安岭南段山地、老哈河一教来河中上游丘陵台地、阴山南北丘陵台地、准格尔一和林格尔黄土丘陵及鄂尔多斯高原区，主要为无灌溉条件的旱耕地及坡耕地；另外还存在部分地段的零星耕地。由于大部分耕地质量较低、气候复杂多样、灾害时常发生等因素的影响都对耕地保有量和耕地质量、生态安全的稳定性产生威胁，而且自治区少数民族地区的生产生活习惯、耕作方式等人文因素变化也影响着耕地的数量和质量。

随着乡村振兴战略的实施和新型城镇化建设的稳步推进、城市规模扩大、经济社会的不断发展，大片土地用于城镇建设，尤其需要占用大量耕地；同时生态环境保护要求不断加大退耕还林还草的力度，保护生态，绿色用地建设也将占用耕地；农业产业结构的加速调整，耕地用途转为他用，耕地保护充满不确定性。基于自治区的基本区情，今后对耕地保护力度越来越大。

2.内蒙古新形势下耕地保护的措施

2.1严格控制非农建设用地，切实保护耕地

自治区经济社会发展应正确处理城市城镇建设与耕地质量、生态、数量保护的关系，对新增建设项目应提前做好项目落地选址，做好建设项目综合评价，严格落实非农建设占用耕地的政策，加强指标控制。对现有城乡建设用地内低效用地、闲置土地的利用率稳步提高；同时积极引导乡镇村农村宅基地向中心村或聚居点集中，对现有农村宅基地应该加强数量管控、实施推行宅基地退出政策，节约建设用地指标用来建设，减少占用耕地面积。加强城镇村产业用地和其他用途用地规划管控，通过用途功能分区和指标控制结合方式对产业用地进行管控，防止在已划定基本农田保护区占用耕地；逐步加强对土地利用的审批、监管，对各项用地范围的规划控制要严格，做到指标不突破；依法对破坏土地行为相关违法人员严惩。通过这些，从而提高非农建设用地集约化程度，保证城市发展和重点城镇建设用地，又可有效防止耕地的急剧减少。

2.2确保补充耕地质量，增加有效耕地面积

通过对内蒙古自治区耕地分布情况，摸清现有耕地质量，对耕地等级较低、质量较差的区域要合理进行土地整理与整治，对已划定的基本农田应加强等别与质量建设，对耕地和基本农田分布的集中区域优先布置土地整理项目，适当做到政策与资金倾斜。

对废弃工矿土地、撂荒地等级低耕地应加大土地复垦力度，创新土地复垦技术，对整理复垦后的土地应先用于农业利用，土地复垦、开发、整理应在改善生态环境的前提下进行合理安排，按重点优先实施土地复垦工程。组织耕地后备资源开发工程，对宜耕后备资源进行综合开发，增加有效耕地面积，促进农村生产发展、生活改善、生态环境保护。

2.3耕地保护与保障粮食生产安全相结合

内蒙古自治区耕地保护与保障粮食生产安全的对策主要是珍惜和保护好自治区现有耕地。自治区地处中国北方农牧交错带，制约我区农牧业发展的主要因素有气候灾害、地质灾害、土地沙化和草原退化，以及盐碱化和水资源不足等。环境生态的变化制约耕地保护，确保生态环境保护的功能正常实现是保证地区经济社会稳步发展的重要因素，为改善和保障生态环境的良性循环必然会全面实施生态退耕工程。保护好现有耕地总面积和耕地质量实现全区粮食安全的重要举措，逐步提高现有耕地亩产量，加大技术投入和资金投入，用于农田设施建设和改善生态环境，逐步提高现有农业生产中自然灾害抵抗能力和稳产增产水平。加大农业良种培育力度，引进适合农业发展的新品种。

加强农田水利设施建设，对农田设施管网建设不断完善，增强农田水利设施服务水平。稳步逐步提高农田生态环境水平，从而保证耕地产量不断增加，耕地生态环境不断优化。对现有非农建设占用耕地的行为要严厉打击，落实基本农田监管和划分基本农田区块责任人制度，加强政府管理，还要鼓励广大人民群众监督。还应鼓励对撂荒地和闲置土地加强监管和复垦复耕。

未来耕地利用与保护的重点是保证现有耕地数量，避免耕地减少，逐步增加耕地后备资源。加大基础设施投入和农业配套设施建设，从而提高耕地产出率。

耕地保护一是与城乡统筹发展相结合，促进了耕保工作的经济效益与社会效益。二是与緊跟现代农业发展趋势，提高现有农业生产潜力。三是结合产业融合发展相关政策，促进了农业服务业发展互动，立足一产、发展三产，形成农业生产的“价值产业链”。

结论

独特的自然地理环境造就内蒙古耕地保护的自然因素，少数民族地区特殊的生活方式和耕作方式是耕地保护的人文诱因，这些都对自治区耕地数量、质量和生态保护产生潜在影响。因此结合中央政策方针，通过提高农牧民、企业等耕地保护意识，对现行耕地保护制度进行综合分析，健全耕地保护的方针政策，落实耕地占补平衡政策，对自治区已划定的永久基本农田保护区不断升级优化，提高土地整治工程力度，推进高标准农田建设，最终使耕地保护环境良好；通过对土地生产潜力进行综合评价，得出现有未利用地资源潜力，发挥耕地后备资源优势，通过提高耕地数量、质量和生态水平，保障经济建设的用地需求，促进城乡协调发展，促进社会主义新农村建设，做好新时期内蒙古耕地保护工作。