北京公共资源交易领域体制改革的思考

施昌奎

摘要：全国公共资源交易领域管理体制逐步形成独立机构管理、发改委牵头管理、办公厅或政务办牵头管理和企业管理四种类型，北京公共资源交易管理体制是属于发改委牵头的管理类型，未来要加强顶层设计，成立北京市公共资源交易综合管理局，行使对北京市公共资源交易领域的综合监管职能，完善综合监察、行业监管、资金监视、媒体监督和公众参与的综合监管体系。

关键词：公共资源 交易体制 机制放管服 改革对策研究

一、我国公共资源交易领域体制机制特点

全国31个省市公共资源交易领域在63文和39号令的指引下，按照决策权、执行权和监督权相互制约又互相协调的要求，各地都精心设计，大胆创新，逐步形成了“一委一局（办）一中心”的组织架构和管理模式。

全国公共资源交易领域管理体制创新不断，逐步形成独立机构管理、发改委牵头管理、办公厅或政务办牵头管理和企业管理四种类型。各省市根据63号文“四统一”（统一制规则、统一信息共享、统一专家资源、统一信息平台）的整合要求，对分散的平台进行了大力的整合，全国各类公共资源交易市场从4103家整合为500多个，减少了85%，节约了大量资源。与此同时，随着各交易中心与原主管部门脱钩并向统一集中的公共资源交易中心整合，正真意义上的“管办分离”得以实现，“化学整合”效果出現。

在信息化体制建设方面，全国公共资源交易平台已经运行并与31省市和新疆建设兵团对接交换数据，实现了信息公开共享。国家发改委还会同有关部门建立了交易数据统计分析制度，有力地发挥了全国“一张网”的聚合作用。

在专家管理体制上实现了对接共享，北京等26个省市整合建立了综合评标专家库，部分实现了国家级专家远程随机共享，广泛开展网上评标系统，远程网上评标越来越规范和流行，保障了招投标过程的公正性，进一步提升了招投标过程质量。

在监管体制上实现了由专业监管向综合监管的转变，涌现出一批具有鲜明特色的综合监管模式。合肥实行集中执法，已经建立“一委一局一中心”的综合监管组织架构，市、县政府公共资源交易监管机构对本行政区内公共资源交易实行统一监督管理。湖北省实行“五统一”综合监管，即统一综合监管机构、统一交易平台、统一管理制度、统一评标专家库、统一行业自律组织的招投标“五统一”综合监管机制。河北省构建了“全方位、立体化”监督体系，即行政监督、行政监察、综合监察、资金监管、媒体监督、公众监督的监督体系。

二、北京市公共资源交易领域体制机制主要问题

北京市通过贯彻落实《北京市整合统一规范的公共资源交易平台实施方案》改革措施，在北京公共资源交易监督管理联席会议协调机制和市发改委的统筹协调下，完成整合建立统一规范的公共资源交易平台工作，完成了公共资源交易物理平台的合理布局，完善了工程建设项目招标投标、国有产权交易、政府采购三个分平台的设施设备建设，启动了综合分平台的委托运行体制，推动了区级公共资源交易平台的整合建立工作，形成了北京“4+N”型的平台布局，进一步整合建立了全市统一的公共资源交易平台信息系统，基本实现了公共资源电子化和网络化，实现与国家公共资源交易电子系统互联互通，建立了覆盖全行业、贯穿全链条的公共资源交易制度体系，实现了管办分离，形成了平台交易、行业部门和社会第三方评价的监督机制，基本形成了规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易市场环境。尽管北京市公共资源交易领域体制机制整合取得了一些成效，形成了较为完整的专家资源库，提升了平台运转效率和服务水平，规范了交易流程，建立了平台诚信机制，但还存在着深层次的体制机制问题亟待解决。

（一）各交易平台管理体制不一，利益诉求纷繁，市级统筹力度亟待加强

现阶段北京市主要交易平台管理体制各不相同，有参公事业单位、全额拨款事业单位、委托代理运营、和企业化管理，如北京市政府采购中心属于全额拨款的参公事业单位，单位级别为正处级，员工晋升通道受到很大限制，青年才俊也不愿意进入，他们急需提升单位级别以解决员工晋升和人才激励问题；北京市建设工程发包承包交易中心属于自收自支的事业单位，他们愿意保持现有管理体制的灵活性；北京综合分平台整合了市交通建设招投标服务中心和土地储备中心等分散平台，在北京市政务服务管理办公室的领导下实行委托社会组织运营机制，尝试政府购买社会服务的管理创新体制；北京市产权交易所、北京软件、信息服务交易所和北京文化产权交易中心等平台都属于国有或股份制企业运营体制，他们更愿意保持这种市场运营体制。总之，从优化管理体制提升管理效率的角度来看，这种体制不一状况在一定程度上阻碍了管理效率的提升，加大了综合监管的难度，因此，加强顶层设计，提升市级统筹力度，创新管理体制是北京市公共资源交易领域“放管服”改革的关键。

（二）管办分离不彻底、行业监管失之于宽，亟待建立综合监管机制

北京市部分公共资源交易平台管办分离不彻底，存在着“表面分离实际不分”的现象，严重地影响了监管水平的提升，不利于行业健康发展。目前平台主要实行行业监管，侧重产业政策和行业技术规范的事前、事后环节的纵向监管，存在监管分散、职责不清、权力制衡机制缺位、预防腐败机制薄弱等问题，行业监管由于隶属关系往往失之于宽，一些违规行为得不到应有的惩罚，因此，亟待建立综合监管机制。综合监管是以交易平台为载体，对交易平台进行全方位立体式监管，从宏观上解决监管空白、环节缺位、规则不一致等问题，是未来监管机制的“放管服”改革发展方向。

三、北京公共资源交易领域体制机制创新对策

2016年10月，中共中央审议通过了《中国共产党党内监督条例》，规定各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，首次出现了“监察机关”与人大、政府和司法机关并列的提法。十九大的胜利召开，为新的国家监察体制揭开了序幕，在经过北京市、山西省和浙江省试点之后，新的国家监察体制将在全国建立。对公共资源交易领域如何实施有效监管是摆在国家监察委员会面前的一个新课题，也是各省市监察委员会下一步亟待解决的难题，北京市是全国首批试点单位，有必要在公共资源交易领域首先实现体制机制创新突破。

（一）加强顶层设计，创新北京监察管理体制，成立北京市公共资源交易综合管理局，隶属于北京市监察委员会，行使对北京市公共资源交易领域的综合监管职能。

整合北京市发改委和北京市政务管理办等相关部门的综合监管职能，确立三定方案，制定权力清单，使其具有监督考评4个分平台行业主管部门的公共资源交易管理权力，承担起综合监管行业主管部门和平台运营部门的双重责任。北京市监察委员会作为与市人大、政府、司法机关并列的机构，也需要有较强的专业机构去执行像公共资源交易这样的特殊行业监管，因此，成立隶属于北京市监察委员会的机构既是对国家监察体制的创新，也是提升公共资源交易领域综合监管权威的有力抓手。

（二）加强综合分平台建设，逐步将工程建设项目招标投标、政府采购和国有产权交易以外的所有分散平台都纳入到综合分平台中来，实现“物理集中”和“化学整合”双目标。

《北京市整合建立统一规范的公共资源交易平台实施方案》（京政办发[2016]9号）明确指出：依托市政务服务中心，组建市公共资源交易（综合）分平台，为土地使用权出让、交通、水利、能源、信息化工程、勘察设计招投标等交易活动提供服务。但到目前为止，还有部分应进未进的交易活动存在。我们建议：按照应进必进的原则，首先要将9号文规定的应进而未进的交易纳入进来，然后在逐步将特许经营权、户外广告设施使用权、排污权、碳排放权、医药集中采购等其他各类公共资源交易纳入综合分平台体系。平台实行管办分离，运营采取政府购买社会服务的委托代理方式，开展社会第三方评价监督机制，营造规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易市场环境。

（三）完善综合分平台的政府购买社会服务实行委托运营机制，积累和总结管理经验，为公共资源领域“放管服”改革的社会化和市场化奠定基础。

在综合分平台创新政府购买社会服务实行委托運营机制的过程中，要对契约的风险进行科学的论证和管理，契约的长短要依据社会发展和市场变化情况而决定，既不能太长，也不宜过短，在目前形势下3年中期合同较为适宜。在合约条款的拟定过程中要考虑经营过程中的可能发生的潜在风险，加强过程风险管理，提高运营效率，实现共赢目标。要对综合分平台政府购买社会服务实行委托运营机制的创新做法进行总结和分析，对经营过程中出现的问题及时进行修正，在取得成功经验之后，逐步在政府采购等其他领域推广使用。

（四）构建北京市监察委员会主导的公共资源交易综合监管体制，完善综合监管和行业监管机制，推进信息化建设，加强职能监管，促进公共资源交易市场健康发展。

北京市公共资源交易管理局负责设计构建北京市公共资源交易综合监管体制，实施综合监察、行业监管、资金监视、媒体监督和公众参与的综合监管体系。北京市公共资源交易综合管理局对行业主管部门的公共资源交易管理职责实施年度考评，考评结果与职务晋升及工资收入直接挂钩。加快信息化建设步伐，实现“网上全公开、网下无交易”的现代化电子交易系统，实现电子交易系统实时向监管系统推送数据。建立交易数据自动对比分析机制，开展监控预警，打通与审计、税务、行业主管和综合监管部门的横向纵向联系，实现远程实时在线监督，提高智慧监督水平。建立和畅通媒体监督和公众参与的渠道，进一步提升政府公信力和执行力。