联邦德国代议机构权力划分与制衡

2018-11-27李天格

东西南北 2018年18期

摘要：本文通过对德国议会的历史发展沿革，特别是魏玛共和国时期的建设对联邦德国议会现有制度和权力划分进行回顾和溯源。对联邦德国现有两院制议会制度和内阁制特点进行着重研究和分析。并深入体现民主自由之精神的立法制度、选举制度进行剖析，以观德国议会的权力制约和监督，为我国深化政治制度改革提供经验借鉴。

关键词：德国议会；联邦议会；权力制约；选举制度

一、德国议会制度的历史发展

（一）魏玛共和国前期的德意志帝国议会：等级制议会制度

1.等级议会是德意志民族神圣罗马帝国早期的议事机构

“神圣罗马帝国”时期，每当面临重要问题时，国王召集贵族，在御前会议上共商国是，议定和决策。一步步，御前会议演变为等级会议，只有在这项会议上通过的決定，才具有法律效力。15世纪末，御前议会正式被更名为德意志帝国议会。法国大革命与德意志邦联对拿破仑战争的胜利深深影响着德意志帝国法律制度和政治制度的建设模式。

2.近代德国政权更迭与宪法屡立屡废

19世纪中期，德意志帝国的未来握在当时还十分软弱的德国资产阶级手中。人们以共同的观点结成小组，并为了自由和统一召开又一次制宪会议，制定德意志帝国宪法。这部宪法不同于普鲁士宪法，规定德意志帝国政府产生于议会，并向议会负责。1871年通过的帝国新宪法中规定，中央国家机关由皇帝、首相领导的行政机关、议会两院、地方法院组成。但国家的决策权仍掌握在行政机关手中。代议机构在第一次世界大战后瓦解。

（二）魏玛共和国时期德国议会制度：向代议制发展

1.魏玛共和国制度设计与《魏玛宪法》颁布

一战结束后，德国走向共和。在一次制宪会议中，自由派、保守派与社会主义派交锋并妥协，最终制定一部资产阶级性质的宪法，建立了议会制度。魏玛宪法在德国法治进程中被视为非常重要的一个转折点，大开现代宪法之端，但魏玛宪法也存在着一些致命的缺憾，可能也是导致其迅速夭折的原因。比如总统的地位平行于国民议会，全民公决政策的引入，对政党发展缺乏限制和规范，比例代表制选举等。

2.《基本法》奠定德国基本政治制度

《基本法》确立“自由民主基本秩序”，进一步确定联邦制原则、三权分立的代议制原则、正当民主作用原则、提高司法保障原则组成的政治制度原则。本文重点关注其中的代议制原则：议会在法律精神的指引下正式成为独一无二的权力中心。

二、德国现有议会建制与权力

（一）联邦议院与联邦参议院的制度建设

1.议会两院的地位与作用

在实行两院制的德国，议院处在权力中心的位置，在议会内阁整体中扮演着唯一中心的角色。联邦议院对选举内容的立法，对政府的监察督促及审查选举结果都是其最为重要的任务，这充分体现了选举在德国民主政治中的地位。

2.联邦议会与参议会的关系：同权利不同地位

和大多数联邦制国家一样，国家通过一定的渠道让各州参与到国政议定与立法工作中，在基本法规定下，联邦德国保留《魏玛宪法》的规则，下院占主导地位。不同的是，参议院地位的合法性更强了，却并不意味着其在权力上与联邦议会等量齐观。在很多方面，联邦议会仍然是更高的权力机关。

（二）联邦德国议会的立法制度与选举制度

1.联邦议会的立法程序

在民主制国家中，民主体现在选举制度和行政制度中，更要体现在立法制度中，这种体现一般表现为以宪法为基本法扎根国家的立法之源，在基本法基础上建立相关法律制度，建成参天大树。

（1）倡议阶段：为维护良好的秩序，规范相关机构行为和保护个人权利等原因或需要，相关领域的公民、小组、组织等可以提出要求；议会内议员、政党也可以提出立法倡议；政府内部行政机构也可以倡导一部法律的编订和成立，向权力机关提出。利益集团的影响也非常大，通常集团会根据自身利益和需求向政府部门或议会提出立法参考法案，并经过步步的审查向两院正式提出。

（2）草案与审议：在议会党团和长老委员会基本了解并有了一致的意见后，法案在正式审议前，他们会决定法案是否值得经过“三读”程序及宣读时间。

2.联邦德国议会选举制度

（1）混合制选举制度来源：魏玛共和国时期，德国采用比例制选举制度。比例代表制选举的制度性缺陷加速政党分裂和不稳定的政治联盟结成，魏玛共和国时期，政党结构是一个多党并立、互不妥协的“分裂的政党体制”。

（2）混合制选举制度的影响：混合选举制使德国政党制从分裂型向聚合型政党体制不断演变。中右翼基督教民主联盟与基督教社会联盟组成的“联盟党（CDU/CSU）”同左翼的社会民主党自60年代初到80年代末一直占据着国会中90%以上的支持。自由民主党作为第三党，拥有10%席位，在西德议会政治中发挥着关键的平衡作用。