妇联购买社会工作服务的方式演变与路径建构

巨东红，殷春兰

(集美大学 法学院，福建 厦门 361021；吉林省双辽市委党校 工会，吉林 双辽 136408)

1 问题的提出

在2015年中央党的群团工作会议上，习近平总书记在肯定党的群团工作取得显著成绩的基础上，提出群团组织存在的问题，特别是要重点解决脱离群众的问题。妇联作为群团组织的重要组成部分，如何在改革中服务大局、服务妇女，团结和带领妇女群众在全面建设小康社会中发挥“半边天”的作用，是新常态下妇联组织迫切需要解决的问题。购买社会工作服务成为妇联改革的一个重要切入点。

当前，妇联购买社会工作服务的相关研究主要集中在两个方面:一是在宏观层面上，探讨群团组织参与社会治理的现状、角色定位和必要性。张波以协作治理理论为基础，运用社会网络分析方法，对C市 15个群团组织进行分析，发现群团组织协作整体网络密度不高，相互协作联系较少[1]。葛亮认为，作为一种具有混合性质的组织，群团介于国家和社会之间的中介地位，对其参与社会治理具有独特的优势。无论是国家属性还是社会属性，都是群团组织参与社会治理的优势。搭台唱戏是群团组织参与社会治理的总体思路[2]。张钟汝、范明林和王拓涵以法团主义理论为基础,以授权、控制和垄断性等概念为分析工具,运用个案研究方法对上海市不同类型的非政府组织与政府的互动关系进行研究[3]。陈晓运提出群团组织和社会组织的“竞合式镶嵌”运作模式[4]。作为群团组织改革的试点城市，上海、重庆的实务工作者和学者总结了具体做法和经验[5-6]。二是在微观层面上，探索妇联组织改革的具体实施方法。彭丽敏提出加快妇联组织转型发展要从工作定位、组织架构、工作方向上转变[7]。徐江提出了妇联构建枢纽型社会组织的机制创新与路径选择[8]。李晓杰认为，承接政府转移职能对妇联组织来说，是一项具有改革性、方向性和长远性的重大课题,应该重点在推、选、联、管“四个核心词”上下功夫[9]。

综上，学者们对群团组织改革的必要性和妇联组织的改革方向做了较为深入的研究，为深化群团组织改革起到了积极的推动作用。但偏重于理论层面的探讨，在妇联如何购买公共服务方面的实证研究较少。政府购买公共服务是新形势下妇联组织参与社会治理的方式，也是发挥妇联作用，引领社会组织为妇女服务的重要途径。本研究以厦门市妇联购买社会工作服务的实践为考察对象，通过参与项目评审、督导项目运作等方式获取资料，剖析妇联购买社会工作服务的方式演变及路径建构，以期为妇联组织改革、政府购买社会工作服务的政策制定和实务开展提供借鉴。

2 妇联购买社会工作服务的方式演变

福建省厦门市是改革开放的前沿城市。2007年，厦门被列入全国社会工作人才队伍建设的试点城市，“社工”职业开始在厦门萌芽。自2010年起，通过降低登记门槛、简化登记手续、奖励先进机构、推进政府购买服务等方式，吸引人才和社会资源参与社会工作服务。至2017年6月，厦门市登记注册的社会工作服务机构81家，为500多位社工提供专业服务，使大规模开展政府购买社会工作服务有了人才保障和政策保障。妇联是厦门市社会治理领导小组的成员单位，并被列入首批政府购买社会服务的试点单位。为更好地参与政府购买服务工作，市妇联组织开展各类交流学习活动，组织基层妇联干部、社会工作服务团队、巾帼志愿者赴台湾地区学习社会治理和服务管理的经验做法[10]。纵观厦门市妇联购买社会工作服务3年来的实践，在购买方式上，可分为公益创投—项目招标—枢纽建设等阶段，各阶段层层递进，推动市妇联购买服务向专业性、有效性方向发展。如图1所示。

图1 厦门市妇联购买服务方式演变图

2.1 公益创投与定向购买阶段

公益创投是一种将资本引入公益领域的新型方式，目的在于为公益组织和项目造血，达成社会服务的目标。在政府购买社会工作服务初期，南京、杭州等城市将公益创投作为主要方式。厦门市妇联作为政府购买服务的主体，选择公益创投，因为公益创投有三个基本功能：一是服务功能，确定服务项目，满足服务对象需求；二是培育功能，培育社会组织，扶持其创业及发展；三是宣传功能，通过公益创投，在社会上进行妇联改革，购买社会工作服务宣传。2015年6月，厦门市妇联、市妇儿工委办、市社会工作协会在全市举办首届妇女、儿童、家庭、社会工作项目征集活动，就如何更好地为厦门市妇女、儿童、老人及家庭提供关爱和服务向全社会征集“金点子”。9月，社会工作机构和其他社会组织报送了43个项目，项目涵盖妇女儿童发展、失独家庭、受家暴妇女、特殊儿童青少年群体的社会工作介入等方面。经过专家组[注]专家组由市妇联主席、厦门市社会工作协会常务副会长任组长，社会工作专业教师、中级社会工作师、妇联分管人员组成。评审，12个项目进入决赛。经历项目路演、专家提问、观众和专家当场投票，最终评选出“花YOUNG童年”儿童关爱保护社工服务项目为本年度公益创投项目。参加决赛的12个项目入选厦门市妇女儿童和家庭公共服务项目资源库，将得到主办方的积极推介，链接相关资源帮助项目付诸实施。厦门市妇联以公益创投为契机，广泛宣传群众、发动群众和组织群众，不仅提升了群众对社会工作的知名度，也让妇联工作回归群众性。

定向购买是政府在特殊环境下购买社会服务的一种方式，一般用于社会工作事业初步发展阶段。社会工作机构数量少，定向购买可以提高服务效率，提升社会工作机构能力。市妇联以妇女儿童的需求为本，挖掘培育妇女儿童权益保护、困难帮扶和家庭公共服务方面的社会服务项目。市妇联与市民政局合作，开展援助单亲妈妈社会工作服务、寄养孤儿关爱服务、流浪未成年人关爱服务、“真爱旅程”婚姻家庭辅导服务等社会工作服务项目。上述项目均被列入2015年、2016年厦门市委、市政府为民办实事工作当中。同时，推动了思明区、湖里区和海沧区妇联定向购买社会工作的快速发展。思明区妇联定向购买“和合之家反家庭暴力服务中心”社工项目，湖里区妇联定向购买“婚姻家庭服务中心”社工项目，辖区52个社区实现社工服务100%覆盖。这些项目立足各区妇女需求，在维护妇女权益、提升妇女生活品质方面起到积极作用。

2.2 项目招标购买阶段

经过一年的探索，市妇联购买社会工作服务的思路越来越清晰，即以人为本，以需求为导向，聚焦妇女儿童服务、巾帼志愿者队伍建设和两岸妇女交流合作。2016年，妇联在全市范围招标购买了“女性志愿服务团队建设”和“厦门—金门两岸女性交流互助”等两个社工项目，每个项目的服务经费为20万元。在厦门市各级民政部门注册登记，经年检合格，凡致力于妇女儿童家庭事业发展，具备提供社会工作、社区服务等相关业务资质的各类社会组织均可以参与项目竞标。通过前期宣传发动，共有6家社会工作服务机构提交服务方案(标书)。妇联组织了专家评审组，从项目专业性、适切性、可行性等维度进行评审，确定两家社会工作服务机构分别承接项目的服务。

市妇联加大对基层妇联组织购买社会工作服务项目的指导力度。在现有试点基础上开展政府购买服务，将推动创业就业培训、婚姻家庭调解、家庭教育指导服务、困难妇女儿童群体关爱服务等一批公共服务项目列入各级政府或有关部门购买清单，积极予以推介购买，链接相关资源帮助项目付诸实施。

自2015年以来，市、区妇联共投入资金421.5万元，购买25个服务项目，形成市妇联引导、区妇联负责、街镇妇联落实、社区妇联合作的四级联动机制。市级项目内容涉及儿童自我保护教育、巾帼志愿者管理和志愿团队建设、厦门—金门妇女交流合作以及在厦台胞服务等项目。6个行政区依据社区家庭、各类女性群体的实际需求，合理设置项目。购买社会工作服务项目如表1所示。

表1 厦门市各区妇联购买社会工作服务项目一览表

2.3 枢纽型服务平台建设阶段

加快妇联组织服务平台枢纽化建设，是社会管理创新的内容，也是完善社会管理格局的保障。为整合资源，最大限度地发挥政府购买社会工作服务的效益，2017年，市妇联在原有基础上，建立“社会治理创新服务基地”，服务对象为全市广大妇女儿童、各级基层妇女组织工作人员、从事妇女儿童服务的社会组织主要负责人以及核心管理层人员。该基地延续政府购买服务的项目招标方式，由中标的社会工作服务机构负责场所管理、信息管理、专题培训。基地将开展两岸妇女社会工作交流活动。建立社会工作专业人才实践基地，通过项目创意大赛形式，探索新的服务模式，使服务形式多元化，促进妇女儿童公益服务的发展。通过沙龙、专家座谈或主题工作坊，为社会组织及具有成立女性社会组织意愿的个人与团体提供咨询服务，协助解决注册、日常管理、运营、服务过程中遇到的问题。社会治理创新服务基地的建立，标志着市级层面上的购买项目性质由直接服务向间接服务的转变。枢纽性服务平台是吸引妇女参与社会治理、助力妇女社会组织发展的支持平台，在推动妇女儿童事业发展上将发挥重要作用。

3 妇联购买社会工作服务的路径建构

厦门市妇联在购买社会工作服务过程中，形成了一条切合实际、卓有成效的路径。实践过程中，实现了三个转变，即妇联角色定位的转变、购买服务类型的转变和与社会组织关系的转变。

3.1 妇联的角色定位：从主导到引导

在探索社会工作服务项目“怎么买”中，妇联改变了机关化、行政化的作风，角色定位由主导转变为“方向主导+服务引导”的方式。传统的妇联工作形式以“大包大揽”为主，群众参与的意识淡薄，直接参与的机会不多。市妇联通过开展公益创投，在媒体上进行广泛宣传，社会组织、社区居委会、个人都可以参与公益创投比赛，有机会获得妇联的资金支持和项目推介。从过程看，妇联的角色是公益创投的发起、组织、购买以及资源提供者，培育扶持群众参与服务需求发掘、项目设置和项目评估等环节，妇联的主导地位更加突出。2016年，围绕党和妇联组织的中心工作，依据妇女儿童的需求，妇联发布服务清单，定服务项目，向社会组织购买，实行“政府购买，民间运作”的社会服务模式。妇联是服务资金的提供者，服务方向主导者，引导社会组织参与社会服务。引导街道、社区等基层组织购买社会工作服务，从而为公众提供有效、精准的专业服务，提升社会治理现代化水平。

3.2 购买服务的类型：从服务型到复合型

在政府购买社会工作服务中，“买什么”是核心问题，它关系到服务是否满足群众需求，是否有力推进群团组织改革，是否提升社会工作服务的认同度。市妇联购买的第一个社会工作服务项目是儿童关爱保护项目，属于直接服务类型。项目运作的实践表明，一方面，市级社会工作服务项目覆盖面广，涉及的服务对象和社会资源较多，服务时间有限，社会工作服务难以在短时间内取得明显成效；另一方面，厦门市六个行政区的不同街道、社区的妇女儿童和家庭有不同的问题和服务需求，市级层面购买的服务难以回应个化需求。市妇联采取“两手抓”策略，一手抓平台建设，一手抓基层组织购买项目。平台建设即建设“社会治理创新服务基地”这一枢纽型服务平台，收集社会组织信息和服务对象需求、开展输出人才资源、提供社会工作服务理论和技巧培训，支持社会工作机构和其他社会组织有序发展；基层组织购买社会工作服务，即市妇联引导区、街道和社区购买社会工作服务，使服务更加精细化，具有更强的可操作性。2016年，思明区莲前街道前埔南社区的“家庭亲子苑”“阳光周末课堂”2个项目，与此同时，协同妇联共同购买的“情暖空巢”“阳光普照特殊家庭”2个服务项目，通过社工服务，打造成的“雨露课堂”、“阳光周末课堂”、“雏鹰快乐家园”、“舒心斋”等一批亮点服务品牌，深受辖区居民的好评；湖里区江头街道金尚社区引进培善社会工作服务中心、霞辉老年社会服务中心、沁心泉社工服务中心等社工机构，开展“宜居宜乐爱尚我家”居民驿站、居家养老和婚姻家庭辅导等服务，引入闪亮计划、 “暖阳之家”、平安“邻里”、美丽半边天等8个社工服务项目，通过社会组织凝聚、文化活动吸引、项目建设带动，凝聚社区建设合力，有效延伸妇女工作手臂[11]。通过“两手抓”，妇联购买服务的类型从单一服务型发展为复合型，体现了顶层设计与基层创新的良性互动。

3.3 与社会组织的关系：从管理到合作

购买社会工作服务后，“怎么管”是重点和难点。有两个问题亟待解决，一是妇联与社会工作机构建立什么样的关系；二是妇联如何介入项目的过程评估和结果评估。厦门市妇联实施了三个举措，在购买社会工作服务中做到“去行政化”。一是与社会工作机构建立“合作”关系。妇联尊重社会工作机构的自主性，作为购买主体，不进行过多的行政干预，而是制定政策规制，提供必要的资源，鼓励社会工作机构自主开展创新性工作，增进了社会工作者的工作热情和信心。二是在全市范围内推广“妇工+社工+义工(志愿者)”的“三工联动”工作模式，应对群团组织改革中队伍建设的难题，进一步激发基层和社会组织活力，引领社会组织和个人参与社会治理创新。三是探索建立由妇联组织主导的第三方评估机制，介入项目的事前项目评审，事中过程评估和事后结果评估。市妇联建立包括社会工作、婚姻家庭、法律等领域专家组成的政府购买服务专家评审委员会，参与标准和规则制定、过程跟踪督导、项目评估等工作。

4 结语

“工、青、妇等群团组织是联系广大人民群众的基本力量，是全面深化改革、全面推进依法治国、巩固党的执政地位、维护国家长治久安的基本依靠”[12]。当前，为实现“国家治理体系和治理能力现代化”的目标，群团组织改革势在必行。这给妇联工作带来了发展新机遇，也带来了新挑战。厦门市妇联在群团组织改革中，以参与政府购买社会工作服务为切入点，在实践中厘清权责范围并合理调配行政资源，解决妇女问题。动员、带领社会组织、妇女个人参与社会治理，不仅发挥妇联在国家治理格局中承上启下的作用，还实现了妇联角色定位的转变、购买服务类型的转变和与社会组织关系的转变，探索出一条可推广的妇联购买社会工作服务的有效路径。政府购买服务是新生事物，实践中难免存在问题，主要包含妇联购买社会工作服务的机制建设问题；服务过程中可能遇到的双重委托及其对服务成效的影响问题；项目期望值与实际服务数量、服务质量的认定问题；群团组织服务普惠性、群体性与社工专业个案服务、小组活动个体性的融合问题；项目的可持续性问题；妇工、社工和志愿者的职责、关系边界不明晰问题等。在今后的购买服务中，妇联组织应大力推进制度建设，进一步健全工作机制，依法引导包括社会工作机构在内的社会组织承接服务项目。理顺购买主体、服务所在部门、街道、社区和社会工作机构的关系，避免双重委托关系的出现，提高社会工作机构服务成效。倾听社会组织和妇女群众的心声，选择购买与妇女儿童利益密切相关、促进个人成长和社会和谐进步的项目。明确妇工、社工和志愿者的职责，建立妇工引导、社工带动、志愿者参与的共治模式，推动妇联购买社会工作服务向制度化、规范化方向发展，使妇联组织回归先进性与群众性的群团组织。