地方政府财政支出效率评价、解析与提升——基于四川省各市(州)视角

付志宇，严文宏

(1.西南交通大学 财税研究中心, 四川 成都 610031；2.中央财经大学 中国财政发展协同创新中心，北京 100081)

一、引 言

财政支出作为财政活动的重要部分，是基本公共服务供给的资金保障。中国社会科学院自2011年起连续六年发布《中国城市基本公共服务力评价》，报告显示：六年来，中国主要城市公共服务满意度仅在2016年超过了60分。这表明，地方政府公共服务供给水平确有较大的提升空间。考虑到财政支出与基本公共服务之间的关系，本文提出如下问题：地方政府财政支出效率是否不高？有哪些因素对地方政府财政支出效率产生影响？如何提升地方政府财政支出效率？

国内外研究地方政府财政支出效率的文献众多。部分国外文献将财政支出效率称作政府效率，出于忠实于原文的考虑，若国外文献使用的是政府效率，本文不将其替换为财政支出效率。Hughes和Edwards[1]使用数据包络分析(DEA)方法研究美国明尼苏达州各郡的政府效率，认为地广人稀的地区容易出现规模效应递减的现象，因而会降低政府效率，财政分权则能够提高地区的政府效率。Afonso和Fernandes[2-3]使用DEA方法研究葡萄牙各市的政府效率，认为居民受教育程度和人均购买力水平越高，政府效率越高。Hauner和Kyobe[4]使用DEA方法研究了1986—2006年118个国家在教育和公共卫生方面的财政支出效率，认为人均收入、遏制腐败和人口密度正面影响财政支出效率，但经济开发程度、政治民主程度和基础设施水平不对财政支出效率产生显著影响。Fogarty和Mugera[5]使用DEA方法研究西澳大利亚州的地方政府效率，并同时考虑了SFA方法，认为DEA方法和SFA方法都是稳健的，政府效率与人口密度呈正相关，而且政府的人均员工成本越高，政府效率越低。

国内的研究中，田雁[6]使用DEA方法测算2001—2010年中国各省财政支出效率，认为地区经济越发达，财政支出效率越高，若财政支出的规模不符合区域经济实际(支出不足或过多)则会降低财政支出效率。唐齐鸣和王彪[7]使用SFA方法研究1978—2008年中国26个省财政支出效率，认为地方财政的自主性、人均GDP和预算内财政收入的增加会降低财政支出效率，而人口密度的提高则会提高财政支出效率。于帅可[8]用DEA方法研究2009—2012年中国各省财政支出效率，认为人口密度、人均GDP、政府规模和居民受教育程度对财政支出效率有正面影响，而财政收入则对财政支出效率有负面影响。孙群力等[9]使用DEA方法研究京津冀城市群的财政支出效率，认为经济发展水平不对财政支出效率产生显著的影响，财政收入、人口密度和居民受教育程度对财政支出效率有正面影响，开放度对财政支出效率有负面影响。

综观国内外研究，国外研究多以数据包络分析(DEA)为主要研究方法，该方法的局限性在于“容易得到多个效率为1的评价单位”[10](即多个地方政府同样支出有效)，而且部分文献没有探究效率影响因素。国内有部分文献使用随机前沿分析(SFA)方法或三阶段DEA方法，虽然可以克服DEA方法的局限性，但研究对象都是省级政府，鲜有涉及省级以下的政府。为丰富地方政府财政支出效率研究的层次，本文以四川省各市(州)为例，从市(州)级层面研究地方政府财政支出效率。

根据Farrell[11]对经济效率的研究，本文将财政支出效率定义为：政府管理水平一定的情况下，用既定的财政资金，提供最大化的基本公共服务，或公共服务既定时，财政支出的最小化。据此，本文构建基于SFA方法的实证模型。

二、地方政府财政支出效率实证模型

(一)随机前沿分析指标的选取与说明

成本和产出变量是SFA模型最基本的要素，本文根据中共十八大提出的“五位一体”总布局，从经济、政治、文化、和谐社会和生态五个方面选取指标(如表1所示)。

表1成本和产出指标体系及相应变量

人均一般预算内财政支出。财政支出是政府配置财政资金、提供基本公共服务的一种经济活动。本文使用四川省各市(州)一般预算内财政支出除以四川省各市(州)年末常住人口数得到人均一般预算内财政支出，作为成本指标，反映人均口径下的地方政府财政支出。

万名公职人员职务犯罪人数。廉洁和高效是政治建设的重要内容，本文分析的正是效率。为避免循环论证，在政治建设方面，本文只引入反映廉政的指标。本文使用公职人员职务犯罪数据除以公职人员数量，得到万名公职人员职务犯罪人数(以下简称公职人员职务犯罪率)，公职人员职务犯罪率降低则表明政府的廉洁程度提高。公职人员数量的确定参考了沈荣华和张文彬[12]的做法，将公共管理社会组织就业人数作为公职人员数的替代。

辖区公路网密度。基础设施与社会经济发展密切相关。本文引入辖区公路网密度反映地区基础设施水平。辖区公路网密度分为人均口径和地均口径，由于四川省各市(州)的人口数量差距明显，人均口径不适用。因此，本文认为地均口径是更合适的指标。

万人治安、刑事案件数。平安稳定是和谐社会的重要内涵，为反映社会的平安稳定程度，本文借用刘振亚等[13]构建的万人治安、刑事案件数反映社会安全。治安、刑事案件的发生在一定程度上是因为预防机制不健全，如果能在案件发生前化解诱因，就能防范案件发生。万人治安、刑事案件数降低表明防止违法犯罪的公共服务的产出增加。

城乡居民人均最低生活保障金。依照《全面建设小康社会统计监测方案》，反映社会保障水平应优先使用基本社会保障覆盖率，但地市级政府公布的数据不足以完成计算，本文退而求其次，使用城乡最低生活保障金支出除以需要最低生活保障的城乡居民数，得到城乡居民人均最低生活保障金，反映社会救济情况。

中小学专任教师学生比。教育是文化事业的重要部分。本文借鉴唐齐鸣和王彪[7]构建的人均高校、中小学专任教师数，并做以下修改：(1)剔除高校教师数，因为规模大、水平高的高校集中在个别城市，将高校教师纳入指标会使个别城市数据畸高。(2)使用学生人数进行平均，因为对教师的需求主要来自学生，而非全体人口。综上，本文引入中小学专任教师学生比反映每位学生能获得的教师资源，比值提高表明教育资源增加。

城镇居民农村居民收入比。缩小贫富差距、保障经济平稳运行是政府在经济建设方面的一项关键任务。本文引入城镇居民农村居民收入比(城镇居民年可支配收入除以农村居民年纯收入)反映政府控制收入差距的成果，比值增大表明控制收入差距的产出减少。

万人医疗床位数。基本医疗服务是人民关注的焦点，政府通过财政支出改善地区基本医疗条件，使人民享受更好的医疗保障。反映医疗条件的指标包括万人医疗床位数、千人医疗卫生专业从业人员数等。医疗床位相对同质，可比性强，而医疗卫生从业人员则往往存在素质、能力的差异，可比性弱。本文引入万人医疗床位数反映医疗服务水平。

人均公共图书拥有量。兴建公共图书馆并丰富馆藏是政府提供文化服务的有效方式，有利于促进社会主义文化建设。本文选取人均公共图书拥有量反映政府在公共文化事业方面的服务供给。人均公共图书拥有量提高，则政府在文化方面的公共服务的产出增加。

耕地保存率。保护耕地是维持生态结构健康稳定的手段。本文所指的耕地保存率计算的是当期同前期耕地面积的比值，比值大于1时，表明耕地面积扩大，有利于生态保护；比值小于1时，则表明耕地面积在减少。在合理范围内，耕地保存率越高，政府的绩效越好。

单位GDP能耗。节约资源、能源是生态文明建设的另一项要求，政府有责任和义务引导构建资源节约型社会。政府通常为节能型、环保型企业提供补贴或其他政策扶持。本文引入单位GDP能耗(单位GDP消耗的标准万吨煤数)反映一个地区生产过程中的能源使用效率。

(二)无效率因子的选取与说明

无效率因子反映引起效率变化的影响动因。本文借鉴国内外既有的学术研究成果，并考虑中国的实际，从财政收入的结构和规模、人口特征、经济发展水平等方面选取7个无效率因子进行研究。各变量说明如下(括号内为模型中因子的符号)：

税收占一般预算内财政收入的比例(tr)。税收收入比非税收入更具法律依据，在来源上也更稳定，理论上应当是财政收入的主要来源。现实中，中国政府对非税收入具有一定的依赖程度，这可能影响财政收入的健康程度。健康、稳定的财政收入制度能促进财政支出效率的提高。本文预期税收占预一般预算内财政收入的比例与地方政府财政支出效率呈正相关。

人口城镇化率 (urb)。城镇化是国家现代化的标志，反映城镇化率最常见的口径包括人口城镇化率和土地城镇化率。《国家新型城镇化规划(2014—2020)》指出：新型城镇化的主攻方向是推动人口城镇化。因此，本文引入人口城镇化率反映城镇化对财政支出效率的影响。中国人口城镇化涉及户籍变更这一特殊问题，尚无国际经验参考。因此，本文不对该项与地方政府财政支出效率的关系做出预判。

人均地区生产总值 (pcgdp)。人均地区生产总值是反映地区经济发展水平的一个常用尺度，经济发展带来规模效应，势必对经济活动的效益产生影响。文献中关于地区经济发展水平与地方政府财政支出效率的关系具有较大争议，学界对此尚无共识。本文不对该项与地方政府财政支出效率的关系做出预判。

宏观税负(burd)。税收是政府财力的重要保障。宏观税负反映了税收相对国民经济的规模，分为大、中、小三个口径。本文引入的成本指标遵循预算内口径，为保证可比性，无效率因子相应地使用中口径宏观税负。根据数据计算可知，四川省各市(州)宏观税负水平低于全国平均水平。本文预期宏观税负与地方政府财政支出效率呈正相关。

恩格尔系数(engel)。通常认为，恩格尔系数越接近0，人民生活境况越好。GDP和恩格尔系数分别从生产和消费两方面反映经济发展水平，可以互为佐证。本文预期，恩格尔系数和人均GDP对地方政府财政支出效率的影响同方向，具体关系不做预判。

人口密度 (pop)。本文定义人口密度为地区常住人口数除以行政区面积，反映区域人口特征。人口的聚集会带来规模效应。因此，大多研究认为人口密度越高，财政支出效率越高。本文同样预期，人口聚集带来的规模效应，人口密度与地方政府财政支出效率呈正相关。

虚拟变量少数民族分布(dum)。Oliveira[14]的研究表明，民族细分度(fractionalization)影响财政支出效率；而中国学者对此研究极少。本文试图通过引入虚拟变量——少数民族分布，分析少数民族聚居程度是否影响财政支出效率。将存在极少数个少数民族聚居的市(州)赋值为0，其他市(州)赋值为1。本文不对该变量与地方政府财政支出效率的关系做出预判。

(三)实证模型构建

本文使用SFA方法进行实证分析，借鉴Battese和Coelli[15]提出的模型，假设前沿函数的形式为柯布-道格拉斯函数，构建地方政府财政支出效率实证分析模型如下：

ln(expit)=β0+β1ln(govit)+β2ln(rdit)+β3ln(crimeit)+β4ln(insuit)+β5ln(tsit)+β6ln(difit)+β7ln(mediit)+β8ln(bookit)+β9ln(farmit)+β10ln(enit)+Vit+Uit

(1)

Uit=zitδ+Wit

(2)

zitδ=δ0+δ1trit+δ2urbit+δ3pcgdpit+δ4burdit+δ5engelit+

δ6popit+δ7dumit

(3)

PFEEit=exp(-Uit)=exp(-zitδ-Wit)

(4)

(5)

在式(1)中，ln(expit)表示第i个市(州)在t年的实际成本的对数；β0是截距项，β1,β2,…,β10为各产出的系数；Vit表示第i个市(州)在t年的不可控随机误差，Vit～iddN(0,σ2V)；Uit表示第i个市(州)在t年的无效率因子，Uit～iddN+(zitδ,σ2U)，Uit可以分解为式(2)。

在式(2)中，zit表示第i个市(州)在t年的无效率因子，δ是待估系数向量，Wit是随机变量，Wit～N(0,σ2W)，表示第i个市(州)在t年不能单独辨认无效率因子。

式(3)为无效率因子所服从的截断正态分布的均值方程，δ1,δ2,…,δ7分别为各无效率因子的系数。当δi为正时，无效率因子对财政支出效率的影响为负；当δi为负时，影响为正。

式(4)为效率计算公式，PFEEit表示第i个市(州)在t年的财政支出效率。因为-Uit≤0，所以0≤exp(-Uit)≤1，PFEEit的取值范围是(0,1]。当Uit=0时，PFEEit=1，此时称第i个市(州)在t年是有效的；当Uit>0时，PFEEit<1，则称第i个市(州)在t年是非有效的。

在式(5)中，γ反映引起实际成本偏离理论成本的所有因素中无效率因子所占比例，用于判断SFA的适用性，γ=0表示导致偏差的原因完全在于随机误差，因而无需使用SFA；γ=1表示导致偏差的原因完全在于Uit中的无效率因子，γ越接近1则SFA越适用。

三、四川省各市(州)财政支出效率实证结果与分析

(一)实证结果

本文根据2007—2016年《四川统计年鉴》构建面板数据。为减少通货膨胀的影响，本文以2006年为基期，以CPI为调整依据，将所有货币性变量进行调整。使用Stata对模型求解，四川省各市(州)财政支出随机前沿分析模型结果及相关参数检验结果如表2所示。

1.模型结果整体分析

在表2中，γ=0.844，表明无效率因子Uit的影响远高于随机扰动项Vit的影响，具体而言，导致无效的原因有84.4%来自无效率因子；对γ进行似然比检验，在H0:γ=0的原假设下，单侧似然比检验统计量为LR=399.058，远大于显著性水平为0.1%的混合卡方分布临界值41.636[16]，拒绝H0:γ=0的原假设，说明无效率因子Uit确实存在。前沿函数的9个待估系数中(不包括常数项)，7个系数在1%的水平上显著，β3在10%的水平上显著，仅有β9无法通过10%的水平上的z检验。无效率因子中的7个待估系数中(不包括常数项)，也只有δ2不显著。

2.前沿函数部分系数解读

根据前沿函数系数可知：在现有的支出结构下，增加财政支出能够降低万人治安、刑事案件数和公职人员职务犯罪率，降低单位GDP能耗，提升教育、公共文化和医疗卫生资源的分配并提高社会基本保障水平。但该结构也存在问题：财政支出的增加反而带来辖区公路网密度下降和城镇居民农村居民收入比增加；财政支出的增加有利于耕地保存率，但该正相关关系不显著。

表2实证模型各参数估计值和检验结果

变量/统计量系数系数估计值t值前沿函数常数项β05.100*** 7.889ln(govit)β1-0.321***-6.437ln(rdit)β2-0.423***-9.343ln(crimeit)β3-0.059*-1.651ln(insuit)β40.289***4.796ln(tsit)β50.428***3.188ln(difit)β61.131***6.204ln(mediit)β70.752***9.328ln(bookit)β80.126***4.199ln(farmit)β90.1161.136ln(enit)β10-0.157***-3.075无效率因子常数项δ02.148 1.316tritδ1-2.924*-1.800urbitδ23.5181.463pcgdpitδ3-0.860***-2.779burditδ4-13.370**-2.231engelitδ53.217*1.823popitδ6-82.140***-3.291dumitδ70.859*1.722检验部分Uit的标准差σU-1.800*** -4.823Vit的标准差σV-3.487***-20.803Gamma 值γ0.844—似然比统计量LR399.058—

注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著。

3.无效率因子对财政支出效率的影响

δ1和δ4均小于零说明税收占一般预算内财政收入的比例和宏观税负越高越能提升财政支出效率，即财政收入的组成和规模确实影响地方政府财政支出效率。财政收入中税收收入占比越高，政府收入越稳定，也越符合现代财政体系的内涵。政府应当减少对行政事业费、罚没收入等非税收入的依赖，凭借税收为财政支出提供更可靠的保障。在结构性减税的背景下，可先将大口径宏观税负向中口径宏观税负调整。

δ3小于零、δ5大于零分别说明人均GDP越高、恩格尔系数越低越能提升地方政府财政支出效率，两个系数的符号共同印证经济发展水平提升带来地方政府财政支出效率的提升。四川省是规模效应递增的省份，经济发展水平与财政支出效率呈正相关。

δ6小于零说明人口密度与地方政府财政支出效率呈正相关，在人口密度高的区域，供给等量的公共物品能够使更多的人口受益(公共物品具有非排他性，在合理的人口密度范围内，增加的人口所享受的基本公共服务边际效用不变)。

δ7大于零且系数显著说明民族特征对地方政府财政支出效率产生影响。对于少数民族人口为主的市(州)而言，单一少数民族聚居与地方政府财政支出效率呈正相关。

δ2大于零说明人口城镇化对地方政府财政支出效率的影响为负，但该关系不显著。

(二)四川省各市(州)财政支出效率水平及其分布

根据式(4)计算2006—2015年四川省各市(州)财政支出效率，并绘制各市(州)财政支出效率的面板数据线图(如图1所示)。由图1可知，各市(州)财政支出效率总体呈上升趋势，部分市(州)财政支出效率较为平稳，而另一部分市(州)的财政支出效率波动程度较大；向下波动的情况大体出现在2008年和2012年。

但图1不便展示10年间各市(州)财政支出效率整体水平。表3展示各市(州)10年间财政支出效率均值和标准差及排名。由表3可知，财政支出效率的均值和标准差的排序差异不大，因而使用标准差系数一个指标就可较好地反映四川省各市(州)财政支出效率的情况。

本文对各市(州)财政支出效率的标准差系数排序，并将上四分位以上的市(州)分到效率高组，将上、中四分位间的市(州)分到效率较高组，将中、下四分位间的市(州)分到效率偏低组，将下四分位以下的市(州)分到效率较低组。根据分组，绘制四川省各市(州)财政支出效率分布图(如图2所示)，发现四川省各市(州)财政支出效率存在一定的地理聚类特征：第一，东部市(州)财政支出效率普遍高于西部市(州)，这与省级财政支出效率的分布态势吻合。第二，各市(州)财政支出效率有一定的对称性分布特征，成都到重庆(图中未标出，大体位置落在广安和泸州连线右侧)的连线为对称轴，离对称轴近的市(州)财政支出效率较高。

图1 2006—2015年四川省各市(州)财政支出效率的面板数据线图

表3四川省各市(州)财政支出效率均值、标准差及排名

图2 四川省各市(州)财政支出效率分布图

四、对产出效应为负的产出指标进一步分析

根据实证结果可知，尽管财政支出的增加能正面影响绝大部分产出指标，即财政支出在绝大部分指标上的产出效应为正。但在辖区公路网密度和城镇居民农村居民收入比方面，财政支出产出效应为负。在现有支出结构下，增加财政支出对应的现实是辖区公路网密度下降与城镇居民农村居民收入比变大。这样的结果与预期相反，也与常规的逻辑相悖。因此，有必要特别对这两个产出效应为负的项目进行分析。

(一)财政支出在辖区公路网密度上产出效应为负的原因

在分析财政支出与辖区公路网密度呈负相关前，首先关注各市(州)公路通车里程数的变化情况，本文随机选取四川省部分市(州)绘制2006—2015年四川省部分市(州)公路通车里程数(如图3所示)，其他市(州)情况也大体类似，该图可以为解释“财政支出增加，辖区公路网密度反而下降”的现象提供依据。

图3 四川省部分市(州)公路通车里程数

由图3可知，10年间四川省各市(州)公路通车里程数波动明显，部分地区甚至有下降趋势。由于行政区划稳定，市(州)的面积不变，公路通车里程数的变化直接对应辖区公路网密度的变化。公路通车里程数出现反复波动甚至下降的原因除了2008年和2013年的两次地震，还有可能是因为部分公路的工程质量不高，甚至属于“豆腐渣工程”，从而需要不断地修补，长期处于无法通车的状态。因此，政府部门在投资公路等基础设施建设时要特别注意对建造工程的质量监督，防止财政资金注入“豆腐渣工程”中。

(二)财政支出在城镇居民农村居民收入比上产出效应为负的原因

财政资金投入没有缩小城镇居民农村居民收入比的可能原因有二：第一，财政支出对城乡收入差距的弥补力度不足，市场等因素对收入差距的拉大力度增强。此时，尽管政府不断地注入财政资金用于缩小城乡收入差距，但差距依然存在，甚至被进一步拉大。第二，用于缩小收入差距的财政资金并没有被很好地使用；《经济学人》杂志及其智库认为，中国扶贫资金的“精准度”并不高。本文推测，地方政府在使用财政资金缩小收入差距时可能也存在“精准度”不高的问题。因此，政府部门有必要对资金使用情况进行检查，如果资金使用的“精准度”较高，城镇居民农村居民收入比拉大只是因为第一个原因，则现有的支出结构并无太大问题；但如果第二种原因属实，则政府需要调整支出结构，向“精准扶贫”的模式学习，用更精准的手段定位收入差距最大的行业、地区，更有针对性地使用财政资金缩小收入差距。

五、财政支出效率的提升路径

地方政府财政支出效率受到财政支出结构和无效率因子的影响，本文分别从财政支出结构和无效率因子两个方面提出提升地方政府财政支出效率的路径，供与四川省各市(州)情况类似的地市级政府参考。

(一)以现有财政支出结构为基础,强化优势,补齐短板

1.扩大产出效应较好的项目支出，强化优势

四川省各市(州)财政支出在医疗卫生、教育、廉政和社会救济等方面有较好的产出效应，单位财政支出可以得到较好的效果。在这些方面，地方政府应当提高财政支出。

在医疗卫生方面，现有的财政支出结构能较好地供给基本医疗设施，在当今中国“病床难求”的情况下，增加财政支出是一个缓解方案。但从长远来看，政府(乃至全社会)要转变“重治疗，轻预防”和“重后期，轻早期”的观念，加大对预防和早期诊断的财政支出，新设疾控中心或对其设施进行更新换代，形成应对重大疾病和公共卫生风险的防控机制。此外，政府可通过补贴提高在基层和偏远地区工作的医务人员的待遇，并出台政策推动人才流动，或为其提供职称评定和晋升方面的便利。

在教育方面，现有的财政支出结构能减少单个教师面对的学生数，所以每个学生能获得的关注度提高，这在一定程度上促进辅导的精细化。此外，中国的教育支出有很大的提升空间，地方政府应扩大教育支出。上级政府进行绩效考评时，应提高教育产出的权重，给地方政府提供支出动机，避免“唯GDP论”。

在廉政方面，随着“反腐”的常态化，可以预期公职人员职务犯罪率将持续下降。但不能忽视另一个问题——公职人员职务犯罪率下降的同时，犯罪人员的贪污、受贿、滥用公款的涉案金额以及渎职行为给国家造成的损失不断增加。因此，在降低公职人员职务犯罪率的同时，还要更加关注如何减少公职人员犯罪带来的损失。为此，地方政府应当特别做好预防犯罪和前期追责的工作，预防职务犯罪，或将其抑制在早期状态，避免损失扩大化。

在社会救济方面，中国在过去近四十年的成就非常显著，但随着脱贫工作的推进，现已处于“攻坚期”，对部分特别贫困的地区和人民的扶贫工作极为困难。一方面，随着“精准扶贫”概念的提出，扶贫资金的使用必然比原先精准。因此，地方政府应遵循“精准扶贫”的思路并扩大扶贫支出。另一方面，扶贫脱贫工作是一个长期过程，脱贫不能以“摘帽”为终点，应该对扶贫对象给予长期关注，防止“返贫”发生。

2.相机调整产出效应一般的项目支出

四川省各市(州)的财政支出在节能生产、公共文化和降低犯罪率等方面有正向的产出效应，但单位财政支出换取的产出效应相对不够明显，地方政府应当相机调整财政支出的规模。

在节能生产方面，政府的角色更多地在于倡导和扶持，而非直接参与。因此，政府在鼓励企业和科研机构研发节能生产的技术，提倡企业在生产过程中节能的同时，也可为节能生产的行为提供补贴。当然，在政府自身方面，应当尽可能地“绿色采购”，起表率作用。

在公共文化方面，政府应坚持并深化文化体制改革。在供给方向上，要按照人口和地区特点，有针对性地在公共文化领域支出财政资金；在供给内容上，一方面，要稳步提高公共文化行业的执业、从业人员数量，并提供适当的培训，以提高人员的素质。另一方面，要按照需求，为公共文化行业提供物质上的保障。

在降低犯罪率方面，尽管单位财政支出能带来的犯罪率的下降幅度很低，但政府不能因此忽视甚至削减相关财政支出。地方政府应区别对待日常支出和特别支出。维持日常安全稳定行动的财政支出比例基本不变；对于应对重大活动和处置突发事件所需花费的支出要有针对性地使用，并做到事前谨慎审核，事后严格监督评价。在确保社会基本稳定和谐的前提下，控制好该项目的支出。

3.关注产出效应为负的项目支出，补齐短板

四川省各市(州)的财政支出保障辖区公路网密度和缩小城镇居民农村居民收入比两方面的产出效应为负，地方政府要特别关注这两个项目，改变对这两个项目的财政支出方式，从而扭转产出效应为负的局面。在调整完成前，要严格控制相应的财政支出额，避免低效和浪费。

在保障辖区公路网密度方面，公路的畅通是人民生活的必须要求，不能因为产出效应低、削减财政支出效率而停止投入。为此，地方政府要更加注意公路和其他公共基础设施的质量，一方面，政府可以引进更强力的监管措施，对公路等基础设施的质量进行全过程的监控，要特别注意通车后监控，开启追责机制。另一方面，政府在投资兴建基础设施时，可以更多地应用PPP模式，引入社会资本，自身更多地起协调和监管的作用，这样可以解决财政资金的压力，也可以抽身出来，更好地进行监督管理。

在缩小城镇居民农村居民收入比方面，地方政府首先要对农村居民给予更好的政策扶持；政府可以为农业从业者提供相应的咨询帮助，鼓励农村居民因地制宜地进行农业生产。此外，缩小城乡收入差距可以同“精准扶贫”结合，同步进行，在“精准扶贫”工作中帮助农村居民(尤其是贫困的农村居民)寻找致富途径，提高农村居民收入，从而缩小城乡收入差距。

(二)根据无效率因子做出调整,营造良好财政支出环境

1.根据经济发展水平，适度调整财政支出

现阶段四川省各市(州)经济发展水平与财政支出效率呈正相关。四川省属于规模效应递增的省份，在短期内无需考虑增加财政支出会因为规模不经济导致效率降低。因此，四川省各市(州)政府可以适度增加财政支出规模，以高效地为人民提供更多的基本公共服务。当然，相关部门应定期测试经济发展水平与财政支出效率的关系，避免经济发展到一定水平后出现规模效应递减，进而导致经济发展水平与财政支出效率的关系逆转。一旦经济发展水平与财政支出效率的关系转变为负相关时，政府部门需要首先控制财政支出的规模，并尽快调整支出结构，重新塑造经济发展水平与财政支出效率的正相关关系。

2.优化财政收入结构，酌情调整财政收入规模

实证结果表明，税收收入占财政收入比例越高，地方政府财政支出效率越高；宏观税负也对地方政府财政支出效率有正面影响。因此，地方政府应当据此调整财政收入的规模和结构。在结构性减税的背景下，优先考虑优化财政收入结构，将大口径宏观税负转换为中小口径宏观税负，要确立税收在收入体系中的核心地位，稳步推进“清费立税”的进程，摆脱“土地财政”的困扰，以税收作为基本公共服务供给的资金补偿。以结构优化推动减税，这样既能维持良好的财政收入来源，为财政支出营造良好环境，进而提高地方政府财政支出效率，还能减轻人民的负担，达到政府和人民的双赢。

3.优化地区空间布局，按功能区规划人口密度

人口密度的提高能在一定程度上提高地方政府财政支出效率，一是因为人口聚集可以提高规模效应；二是因为公共物品具有非排他性(至少在一定范围内具有非排他性)，由于公共物品的边际效用不递减，人口密度的增加自动地提高了人民的总效用，而不必发生额外的财政支出。当然，如果人口密度超过了一定的范围，则有可能形成负外部性。因此，政府应当在不形成负外部性的前提下提高地区人口密度，尤其要合理规划城市的空间布局，科学地为城市划分功能区(在新区建设、旧城改造时)，提高特定功能区的人口密度，实现局部人口密度的提高，进而促进地方政府财政支出效率的提高。

4.从多角度推进新型城镇化

尽管人口城镇化率与地方政府财政支出效率的关系不显著，但地方政府仍需警惕单纯着眼于人口城镇化会给财政支出甚至区域发展带来的负面影响。过去四十年来，中国过度看中土地城镇化率，导致城市空间人口关系不协调、户籍地和常住地不匹配等城乡二元体制的问题，严重阻碍国家的现代化和社会福利的均等化，在一定程度上造成一些地区财政资源闲置和另一些地区的财政资源超负荷。在新型城镇化的背景下，地方政府若仅以人口城镇化为目标，很有可能形成乡镇既有资源闲置、城市资源短缺等新的城乡关系问题。因此，尽管人口城镇化是未来新型城镇化的主攻方向，地方政府仍然应当从多角度推进城镇化。除解决户籍二元制问题、保障外来务工人员的城镇化外，还要特别考虑城乡资源整合、人口—空间关系、农业与非农比例等问题。