民航系统档案信息化建设策略

文/中国民用航空局档案馆 孟祥喜

一、民航档案信息化工作中存在的问题

民航档案信息化是指民航系统档案部门按照国家档案行政管理部门颁布的法律法规和行业标准，依靠先进的科学技术和管理方法，对民航系统档案信息进行充分发掘、有序整理，实现档案信息的数字化和网络化，并最终给利用者提供便捷的档案服务。

目前主要存在如下一些问题：一是档案信息化的基础设施缺乏，系统各单位发展不均衡，缺少行之有效的档案信息安全体系；二是档案信息化建设缺乏宏观规划，信息化系统陈旧，档案数据处于高风险状态；三是落后的档案管理观念影响了档案信息化建设，档案信息化缺乏统一标准；四是档案管理人员无法胜任档案信息化建设工作。具体阐述如下：

（一）档案信息化基础设施建设。1.档案信息化工作缺少总体统筹，资金投入缺乏持续性。民航局档案馆自2009年完成档案信息化建设项目后，后续拨付的资金仅够用于增量档案的数字化工作，无法开展后续系统升级维护，导致目前档案管理系统陈旧，问题频发，安全风险加大，无力提供优质、高效的服务。此外，大量磁带、磁盘等特殊载体档案尚无经费对其进行数字化。2.安全保障体系不健全。受制于现有档案管理系统设计上的缺陷、相关电子文件安全保护制度不健全等因素，目前馆藏数字档案信息资源安全问题凸显。一是档案管理系统中的安全功能不够完善，无法识别档案利用者身份，系统权限无等级划分功能，数字水印技术、PKI（公钥基础设施）/CA（认证中心）技术等都没有在档案系统中应用。其次网络安全环境存在隐患，服务器及数字资源保存场所不符合相关保密及安全管理要求，数据存在被非法入侵的可能，同时也限制了相关数据信息上传到网上进行共享。二是安全管理制度不够完善。目前主要沿袭的还是传统纸质档案的安全保障措施，移动存储设备的登记使用方法，网上公开档案信息的审查复查制度，外包人员的监控监督制度等都有待进一步完善。三是电子文件载体问题。目前大部分电子文件存储在光盘和硬盘中，个别以u盘为存储载体。其耐久性、读取情况、维护条件等不容忽视，必须要建立一套针对电子文件存储介质的安全保护方案。

（二）应用系统建设问题。1.档案管理系统与电子政务系统融合不深。在系统设计上，民航电子政务系统设计之初没有考虑电子档案管理系统子模块，后期建设档案信息管理系统时无法与政务系统合并，成为两个平行的管理系统，无法有效进行信息资源的整合和利用。面对这一状况，民航系统一些档案部门目前的应对方法有二：一是继续习惯传统档案工作的管理方式，计算机主要辅助传统的档案管理，在档案室自成一体，没有与整个行政和业务部门的文件管理系统相通，单纯为了优化纸质档案管理流程，达到工作效率提高的目的，管理对象仅仅是电子目录、纸质档案的扫描件等。虽然在检索、编目等方面效率有所提高，但总体上这种辅助性质的档案管理系统无法满足各种使用者的工作需求。二是虽然档案管理系统在设计之初考虑到了全程管理，但在实际运行后发现并未实现真正的一体化。档案工作人员并未通过档案管理系统介入到电子文件产生的源头。具体而言：一来有些部门制发文件并未通过办公自动化系统流转，也就无法直接在线归档；二来一些业务系统并未与档案管理系统连通，无法实现数据传输；三来对于排版后传递的公文电子版无法采集。此外，有单位把档案管理系统与办公管理系统合二为一，设计成一个统一的电子文件管理系统。初衷虽好，认为如此设计可减去系统维护、安全维护等工作，但在文件归档和归档后如何进行后续管理等操作环节上并未做深入考虑，造成系统档案处理环节功能太少，无法有效合理地进行档案管理。2.档案网站业务功能不突出，系统缺乏维护更新。目前民航多数单位的档案管理系统自研发上线至今已有十余年，该系统后台数据库目前使用的还是SQL2000，在扩展性、安全性以及大数据处理、查询等方面已落后于技术发展，且浏览器内核由于版本过低，无法向上兼容。此外管理系统没有加密、UKEY等保密安全防范措施，完全属于开放状态，达不到安全保管要求。在网站界面方面，存在各版块名称不够明了，查询功能目标不明确，页面布局过于繁杂，功能目的不明确，人机交互不友好等问题，影响了利用效果。

（三）数字档案资源建设问题。1.档案数字资源不足，利用单一。除2009年民航局档案馆及各地区管理局集中开展了一次档案数字化工作外，此后再未集中开展此项工作。民航局虽每年对存量档案及部分增量档案进行数字化，但还有相当数量的磁带等特殊载体档案未进行数字化；二、三级机构囿于经费、人力等原因档案数字化工作基本停滞。档案信息化建设若无可利用的数字化信息，犹如无根之水、无本之木，将有形无实、徒有其表。在谈到我国数字档案室建设现状时，国家档案局档案馆（室）业务指导司司长孙钢曾经指出“数字档案资源的利用尚停留在基于目录的简单查询共享阶段，缺乏综合数据挖掘和深度整合”。这一表述也贴切的描述了民航系统数字档案资源利用现状。一方面多数单位电子档案内容还不够充实，可利用的电子档案资源比较欠缺。这其中既有室藏档案数字化不足的因素，还有档案的保密因素。从实际工作来看，各单位、部门业务人员对档案的开放、解密深感疑虑，唯恐稍有不慎发生信息不当传播，致使档案开放利用举步维艰。另一方面档案信息过度分散，无法形成有效整合。一个系统的电子文件，零落分布在各部门、管理局、监管局甚至其他单位，很难彻底把相关主题的信息资源集中起来，目前的文件管理模式也很难做到对电子文件的完全控制。另外，在电子档案的服务方式上鲜少开展统计分析和数据挖掘。从检索平台的设计也可看出功能单一，更多从管理员的角度考虑，用户往往并不熟悉使用规则，影响了服务体验。2.档案信息资源标准不严。档案信息化工作的建设方针、运行机制与传统档案室截然不同，目前民航系统的档案资源标准已不能完全适用于数字档案室，特别是以电子文件为中心的相关配套方案，包括电子文件归档制度、电子档案的鉴定标准、电子文件的法律效力等必须加紧制定和完善。如果没有与时俱进的规章保驾护航，数字环境下的档案工作必将进退维谷。比较典型的如大部分档案室很少制定关于元数据的管理措施。元数据描述了电子文件形成的脉络，是电子文件不可或缺的因素，如不把元数据管理纳入整个文件运行流程和体系中，电子文件将丧失档案的原始记录性。但现实情况是很多开展数字化的单位甚至不知道元数据为何物，只单纯地对纸质档案进行扫描，而不留存其元数据信息，造成保存的扫描件只能成为电子资料，而非电子档案。

（四）复合型人才欠缺。档案工作由于自身特点，需随单位职能、技术更新而不断更新自身的管理内容、管理手段，但面对信息化快速发展的新形势，以及系统内多数单位档案人员非专业出身、流动性大的特点，档案工作从业人员普遍出现了工作上的不适应以及畏难情绪，其服务意识也无法调整到专业程度。因此，在开展档案信息化工作中，档案人才的积累是必不可少的，必须培养和引进高素质的复合型人才，构建适应新形势的档案人才队伍。

三、推进民航档案信息化工作的原则及对策

民航系统信息化工作将聚焦到数字档案室建设上，包括基础设施建设、应用系统建设、数字档案资源建设、保障体系建设等。需要档案部门、信息管理部门、各业务部门和保密部门共同参与实施。

（一）争取资金支持。数字档案室的基础设施建设离不开经济支持，最为便捷高效的方法是将电子档案管理工作与电子政务平台建设工作融为一体，如此则在后期系统维护、升级等方面无须另行申请经费，既节约了开支，又有专业人员进行维护。其次在保证持续的资金支持下，对经费的科学规划十分必要。在软硬件配置方面，不必盲目扩充，做到适度适量，与数字档案室建设需求一致即可。在档案资源数字化方面，应优先对利用率高的档案进行数字化，以保证合理的成本效益比。

（二）改进安全保障体系。首先，民航系统的数字档案室建设可借助民航局电子政务网络作为档案管理与服务的通信网络。电子政务网络具有政府专用、安全高、重保密、速度快、服务好的优势，利用政务网络既可保证档案信息传输的安全性，又能减少重复的网络建设投资，节省经费。其次，档案系统管理人员及各部门利用人员应分别设置相应的管理权限与利用权限，严格限制不同级别权限的操作行为，并通过运用数字水印、签名、加密等技术防止电子档案被非法侵权、修改、复制。再次，在数字化外包过程中，民航局档案馆将严把操作流程，防止档案信息不当传播，同时还将对下属单位外包工作提供指导。此外，还需不断完善电子档案安全保密制度、管理维护制度，对档案进行数据备份、异地保存等，力保档案信息安全。

（三）率先垂范，以上率下。基于民航系统当前数字档案室基础设施建设水平整体较低的现实，为更好促进系统此项工作进展，通过顶层机构率先垂范，在总结自身建设经验的基础上再行指导等方式，可以使下属单位避免走弯路。

（四）优化应用系统建设。在档案管理系统布局方面，针对机关、管理局、监管局可制定统一的档案信息化工作要求，统一规划以避免数据格式冲突，数据背景、结构信息存在差异。在档案管理系统的设置方面，可采取系统服务器设置在民航局机关，下级单位均作为用户使用的方式。以便对全系统数据集中管理，集中共享，降低对档案人员信息化水平要求，达到系统维护效率高、成本低的效果。在信息系统厂商的选取方面，将重点考虑以下几个方面：1.投标厂商能否根据民航系统档案信息化的实际情况制定科学、合理的项目意见书。2.信息系统功能的细化程度，能否更好地贴合民航各部门产生的数据情况。3.后续的服务质量。将根据不同厂商的售后服务范围、系统培训设计、质保期限、免费售后服务时长等因素进行综合考量。4.最后还要根据不同厂商的报价，在结合前三方面考虑因素的基础上，选择质优价廉的厂商开展合作。

（五）丰富数字化档案信息资源，实现资源共享。在数字化建设过程中，采取措施有效聚拢分散在各个部门的档案信息，分层次按步骤设立档案目录数据库、全文数据库及多媒体数据库，进一步优化馆藏结构，并探索信息资源利用的新模式，通过信息系统收集、归纳、分析利用者的行为方式，挖掘隐藏信息，洞察使用者的行为偏好，完善系统算法，提高档案信息资源利用效率。档案信息化建设应树立开放共享思维，积极完善档案资源共享机制，实现全系统档案信息资源共享。同时还应考虑方便接入中央档案馆的信息系统，以便今后数据共享与移交。

（六）完善服务管理机制。1.提供个性化档案服务。开展档案信息化工作不仅是软硬件的升级，更是档案人员工作思维的升级。互联网的发展，为档案人员在提供针对性、个性化服务方面提供了条件，这就需要档案人员借助数据分析挖掘等技术，分析利用者的需求倾向，提供针对性的档案信息，减少服务的盲目性。2.培养引进新型人才。在互联网+的语境下，若想真正发挥档案工作的服务职能，必须为档案部门注入新鲜血液，引进计算机网络技术等方面的人才，如此才能形成健康稳定的人才梯队，信息化工作才能长期顺利运转。