作为派生型组织的社会组织——一种国家与社会关系形态的组织分析

派生型组织：一种普遍性国家与社会关系形态

在中国政府与社会组织的关系中存在着这样一种现象，即社会组织实际上作为政府的派生机构来运作。这种虽然具有独立的法人资格，但在人事、财务和核心决策等实际运作方面高度附属于其他机构的组织，可被称作“派生型组织”。它是一个广义概念，本文仅关注政府与社会组织关系层面。它有两层意涵：其一，虽然一个派生源能够产生多种性质的派生物，但“派生型组织”主要关涉至少在名义上具有法人资格的正式组织；其二，强调派生源对派生物的实质主导地位，并且两者间的关系具有变迁空间。符合这个概念的社会组织可被形象地称为“正式行政体制外的事业单位”，折射出一种国家与社会关系形态，是国家利用和嵌入社会的组织实践。

政府与派生型组织的关系可以进一步提炼为“部门统合主义”。在这个组织框架中，行政机构（主要包括党政机关、人民团体）是最主要的派生源，事业单位、社会组织和企业均可构成某一机构下的派生型组织，在核心决策、人事等层面接受行政机构正式或非正式的领导与控制。事业单位还可进一步派生出企业和社会组织，比如高等院校旗下庞大的学生、校友社团以及校企等组织。自20世纪末以来，作为派生型组织的企业大量减少，草根社团、民间非企业单位等社会组织大量产生，它们与行政机构的关系相对较弱。遵照本文界定，这些外围组织不构成行政机构的派生型机构，只是在项目外包、业务监管、利益交换等方面或许产生一定联系，有时甚至形成权益性同盟（Spires, 2011）。

对中国政治而言，“部门统合主义”具有较强适用性，它将宏大的国家与社会关系叙事具体化了。第一，部门是中国政府科层的基本主体，是政治利益表达和行政管控的主要承担者，是“条块”格局的主要支撑，也是绝大多数官员一生安身立命之所在。这也导致中国政治常被形容为“部门主义”（departmentalism）、“碎片化的权威主义”（Lieberthal & Oksenberg, 1992；王信贤，2006）。换言之，部门才是利益统合的主体。第二，部门的统合作用不仅体现在事业单位、国有企业等单位制组织上，还体现在对社会组织的“许可主义”管理体制上。社会组织要想具有法人地位，获取更大的国家和社会资源，必须进入“双重管理”体制。作为业务主管单位，部门通过社会组织延伸了科层链条。第三，分税制以来，“条条”控制的财力增强，有些通过政府购买服务的项目制形式输送给社会组织，使其帮助完成一部分行政任务。相比于难以得到财政拨款、运转经费基本靠自筹的非派生型组织，派生型社会组织具有更稳定的经费支撑。

三对组织要素间的张力与调适：一个解释框架

前文描述了派生型组织的特征及其与政府部门关系的组织框架。我们不仅仅停留于描述，而将提出三组命题，表明三对组织要素间的张力与调适分别推动了派生型组织的产生、维系和变迁（如表1所示）。

表1 解释框架：三组命题及其作用维度

（一）部门自主与组织环境间的张力与调适

派生型组织内生于国家体制，作为派生源，部门主导了派生型组织的产生。部门的生存与发展离不开组织环境，而后者对部门的作用体现在双重方向。一方面，组织环境——包括部门的上级机构、外部组织和社会资源等——对部门的自主性构成了约束。为此，部门有动力减少对外在环境的资源依赖，降低与外界联系的不确定性，体现在部门力图增加自身能够控制的资源和规模，以及创造其他组织对其的依赖（Pfeffer & Salancik, 1978）。另一方面，部门需要适应环境，获得环境的认可，打造其制度性基础（Meyer & Rowan, 1977；DiMaggio & Powell,1983；Scott, 2008）。这两重方向的存在表明，部门自主与组织环境间存在着张力，也为调适埋下了伏笔。

组织环境对部门的制约突出体现在两个层面，它们构成部门扩张的巨大限制，导致其难以完全依靠自身去实现组织目标。第一，强硬的编制约束。根据20世纪90年代末的机构改革方案，编制的确立遵照“三定”原则，即“定职能”“定机构”与“定人员”。自此以后，政府“瘦身”、控编成为机构改革的主基调（Burns，2003），部门难以控制自身编制，编制甚至成了“紧箍咒”。有些部门被迫转型为协会或行会，比如纺织部和轻工业部被改组为纺织总会和轻工总会（马秋莎，2007）。在编制收紧的同时，大量上级分派的任务却亟待人力、财力和精力去完成。第二，“技术治理”带来的约束。这体现为部门日渐精细化、专业化、复杂化和规范化，上下级、部门间沟通越发强调规章制度和所谓程序。渠敬东等（2009）将之称为“技术治理”。

面临这两重“枷锁”，部门自有“钥匙”——成立派生型组织。一方面，编制在缩减，招募在编人员、成立事业单位变得更加困难；另一方面，相关社会组织不断成立，它们不仅承接了原本政府部门的职能，还成了安排政府退休或流动人员的地方。王颖等（1993）较早指出，社会组织灵活的组织形式对处于科层管束下的政府干部来说是挡不住的诱惑，他们把在原体系中办不成的事情拿到社会组织去做。朱光磊等（2009）也发现，2004年，政府部门以编外或超编形式雇佣人员的比重为45.3%，并且有扩大趋势。

进一步地，为什么在相当多的事务中，社会组织而不是企业或其他组织更能够满足政府的派生职能？这主要因为，第一，社会组织与政府部门一样，具有非营利性，面临非再分配约束（Hansmann, 1980）。因此，对于某些公共服务，人们对那些不受利润激励的组织抱有更大信任，将之视为与政府性质相近的公共性组织。第二，社会组织与政府部门存在一定的互补性，可以提供多元、异质的公共产品，至少在理想类型层面，更不容易受到官僚主义的束缚（萨拉蒙，2008）。第三，按照现代管理模式，社会组织实行理事会制度。理事会最重要的作用是为组织提供获取资源的机会，将组织环境中重要的利益群体代表纳入理事会中，可以帮助组织提升公众形象，吸引更多社会人员参与，博取合法性（Zald, 1969）。自2004年以来，中国对社会组织的管理条文开始强调理事会制度。然而，对派生型组织而言，由于大量资源掌控在部门手中，理事会不具有资源争取的功能，更多地扮演合法性或象征功能。有学者将之直言为“理事会的架空”（田凯，2009）。

本部分可以提炼为命题1：部门既要突破环境约束，重点体现为编制和规章等方面的束缚；又要赢得环境认可，夯实制度基础。因此，部门自主与组织环境间形成张力，派生型组织是对之进行调适的自然产物。

（二）项目收益与风险间的张力与调适

在理想类型层面，存在等级架构（自己生产、一体化）与对等契约（外部购买）两种组织治理形式。由于命题1的作用，部门与派生型组织的关系难以像对待事业单位那样实行严格的等级制，构造明确的行政隶属链条。那么，为什么部门不能通过项目外包，像对待一个外在独立组织那样实行真正的契约制？按照交易成本的一般机理，这样可以增大项目承包者的收益关联，刺激其积极性，进而更好地拓展社会收益（Coase, 1937；Williamson, 1985）。

这就还要考虑交易特性问题，即社会组织的产品可能具有较高风险。目前学界的共识是，在当前的政社关系下，社会组织不仅是服务提供者，而且能够威胁到政权安全（康晓光、韩恒，2005）。那么，部门从社会组织那里购买产品就不能只考虑低廉有效等效率性因素，而应该具有威廉姆森（Williamson, 1999）所讲的“主权型交易”（sovereign transactions）特征。与购买型交易不同，主权型交易对代理人的忠诚度要求很高，需要其与委托方高度一致、不冒险、及时而准确。其对于不忠诚带来的合同风险只能主要依靠等级制，而无法通过外在惩罚来降低。在威廉姆森的框架下，外交活动就属于这种类型。

对收益与风险的判别受制于部门与社会组织所处的政治和社会环境。在中国，属于主权型交易的范围更广，因为即使是部门内的行政人员也是所谓的“官僚政客”（bureaucrats-cum-politicians），具有政治性。部门对缺乏政府背景又不熟悉或控制不了的社会组织高度不信任（Spires, 2011；张仲汝等，2009；王诗宗、宋程成，2013）。部门宁可牺牲一些收益来换取项目安全，所以从外在独立社会组织直接购买服务的比例很低。它们更倾向于在名义上构造对等组织，满足组织环境对项目外包的资质要求，实质上却拥有对其的控制权，我们称之为“准等级制”。所谓准等级制，要义在于即使对不具有隶属关系的派生型组织，同样可以发布命令，只不过这种命令背后有了更多的利益交换，主要纽带就是中国式项目制。

首先，它是再分配体制的一种，而不是典型的市场购买。再分配体制的本质是供给导向，而非需求导向或双向交易。它不是要满足社会日益增长的公共服务需求，也不强调公开竞标或市场竞争，寻找更低廉高效的服务，而是要满足部门供给方的自身需求，分担其“不可承受之重”的行政任务。派生型组织是理想角色，实践中就体现为“体制内吸”（韩俊魁，2009）或“管家服务”（敬乂嘉，2011）。

其次，与目前学者更多强调的分类控制不同，项目制更能够提供正向激励。通过项目输送，政府部门与派生型组织建构出新型的庇护关系，形成纵向的控制与交换网络。学界甚至发现，购买资金主要不是用在服务费用上，而是更多地用于社会组织的劳动力或人头费（范明林，2010）。当然，这种庇护是有限的，有研究（Cho, 2017）发现，社工成了被压榨的对象，被过度使用。这与李静君（Lee, 1999）提出的“去组织化的专制主义”异曲同工。相应地，这也造成派生型组织人员的高流动性和不稳定性。

最后，与等级制下的直接资助或拨款相比，项目制更为目标导向、运转灵活。部门不需要将整块资金切给派生型组织，而是更加灵活地选择资助规模、次数和对象。这种分散性、“钓鱼式”的支持导致派生型组织难以形成整体、长远的目标，只能一次次地去交换。当然，对派生型组织而言，也可以寻找更多的项目资助来源，增大讨价还价权，而部门资源的减少，也会推动社会组织走向独立。

本部分可以总结为命题2：由于项目收益与风险间的张力，部门与派生型组织的关系构成“准等级制”。通过再分配而非契约性质为主的中国式项目制，部门建构了与派生型组织的纵向庇护网络。它具有很强的权力与利益交换性质，进而导致其较强的脆弱性。

（三）控制与激励的张力与调适

控制与激励是组织生存与发展的一对核心要素，单纯强调任何一个都是偏颇的。具体到部门对派生型组织的实践，第一，在控制范围及强度上，大致体现在以下几个方面。（1）人事控制。在负责人层面，根据控制强度可分为：部门人员直接作为负责人；部门人员作为实际负责人；部门人员能够建议和否决负责人；部门人员对负责人难以控制。在其他人员的招募和使用管理层面，可分为：控制实际操控人员；控制理事会组成人员；控制普通执行人员；人员自主管理。（2）财务控制。可分为：全面控制财务来源与使用，包括预算分配、使用方式与规模、结余是否上缴部门等；控制财务使用方式与规模，但较少或不控制来源渠道；仅控制关键性（比如核心项目）的财务使用；财务自主。（3）目标与任务控制。可分为：目标完全由部门制定，任务全部是部门行政事务，实行过程控制；目标和任务由部门与派生型组织协商完成；自主确立目标任务。第二，激励因素包括：（1）组织激励，主要体现为资金或项目输送、组织目标或任务的授权；（2）人事激励，主要体现为物质（即组织绩效与个人收入挂钩）和职业升迁（包括宽广的晋升空间，较强的物质激励；较狭隘的晋升空间，较弱的物质激励；无晋升可能，固定工资）。

控制与激励既可以区分出量级和范围，同时也是动态的。现实中大致可划分为U派生型和M派生型（Chandler,1962；Williamson, 1985；Qian et al., 2006）。比较而言，前者的控制性更高，激励更低，部门直接管控社会组织，“准等级性”更强。但是随着控制成本的高昂，官僚主义费用的上升，多重任务的可分离性增大，组织有向M派生型演变的可能。除此之外，还有一些原因导致U型和M型均更加复杂和不稳定。（1）人事方面。政府部门与社会组织人事体制有本质不同，社会组织编制虚化，人员激励受到较大限制，导致行政机构在建立职能直控部门时，人事与其他部门很难对接，因而U型是不稳定的。编制带来的身份等级隔离，还导致即使选择M型架构，下放人事权，晋升也会遇到瓶颈（以事业编人员为天花板），只好部分放开物质激励。这又可能突破非再分配约束，促使社会组织向营利性转型，或暗自营利，带来监管隐患。（2）财务方面。当前依靠中国式项目制来资助派生型组织，而项目的资金规模、方向并不稳定，在部门领导关注点转移或部门预算不足时，部门没有足够的利益来换取对社会组织的控制，可能推动其从U型到M型的转变。这一方面能够推动社会组织走向自主；另一方面，若社会组织能力不足，也可能走向消亡或转型。

本部分可以提炼为命题3：在控制与激励层面，派生型组织的重要特征是部门较强控制与较强激励的并存。由于直控成本提升等因素，部门与派生型组织的治理架构还会从U型向M型转变。因而，派生型组织并不稳定，既可能走向自主，也可能被迫消亡或转型。

本文系统研究了中国社会组织的一种普遍类型——派生型组织，提出三组系列命题，阐释了其从产生到变革乃至消亡的组织过程。这个概念具有一般性意义。首先，派生型组织是一种广泛存在的现象，不同时期的学界研究虽然零散，但都鲜明地呈现出这一点。因为中国的国家体制，以及由此衍生的对社会组织的管理策略并未发生实质变化。所以，派生型组织是制度环境下多元行动主体互动产生的一种稳定组织形式。其次，派生型组织不仅可以分析政社关系，还可以分析其他组织类型。在部门统合主义框架中，事业单位与企业均构成派生型组织，它们以非常灵活的形式存在，比如大量的编外警辅队伍（叶静，2016）和所谓的“临时工”。