新时期扶贫中的问题与对策

严晓萍

[提要] 新时期是要求全面建成小康社会、实现共同富裕的时代。脱贫攻坚是为了解决贫困地区、贫困人口需求与发展不平衡不充分的矛盾。困难在于贫困户的瞄准，扶贫工作中形式主义、腐败问题，如何增强贫困人口脱贫内生动力、特殊贫困群体需求，阻止贫困代际传递等；难点在于扶贫工程要符合绿色发展理念，与绿色产业有机结合，确保新时期脱贫工作持续有效进行。本文对此进行分析，并提出思考建议。

关键词：新时期；扶贫；问题；对策

本文系2018年河北省社会科学院课题（编号：2018B10）研究报告

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年9月14日

中国扶贫攻坚工作已经进行了30多年，从《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》到《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，7亿多人脱离贫困。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕。在精准扶贫思想指导下，2017年末，全国农村贫困人口3，046万人，贫困发生率3.1%，成效巨大。“十九大”报告提出大扶贫格局观念，实施扶贫项目多渠道合作、多领域协作、多区域协作。扶贫同“扶志、扶智”相结合，消除贫困户“等、靠、要”现象，以及“有体力、无能力”现实。

一、扶贫政策执行过程中出现的问题

2013～2017年，中央财政专项扶贫资金从394亿元增加到861亿元，累计投入2，822亿元，地方政府债务1，200亿元，用于改善贫困地区生产生活条件，地方政府债务994亿元和专项建设基金500亿元用于易地扶贫搬迁。但从各地报道的扶贫过程中依然暴露出很多问题。

（一）因病致贫和缺乏资金是致贫主要因素。国家统计局公布，2017年末全国农村贫困人口3，046万人，贫困发生率3.1%。致貧因素所占比例，因病致贫占42.2%，缺资金35.4%，缺技术22.3%，缺劳力16.8%，因学致贫9%，因残致贫5.8%，因灾致贫9.6%。河北省扶贫办公布，河北省建档立卡贫困人口约185万人，贫困发生率1.86%。致贫原因：因病致贫42万户，占48%，缺资金13.3万户，占15.2%；缺劳力11.7万户，占13.4%；因残致贫8.3万户，占9.4%；缺技术6.7万户，占7.7%；动力不足2.3万户，占2.6%；因学致贫1.3万户，占1.5%；其他原因1.9万户，占2.2%。2016年河北省有劳动能力的贫困人口约为164万人，完全或部分丧失劳动能力的约为146万人，患病和无劳动能力人口脱贫任务艰巨。

（二）扶贫领域中出现的形式主义问题

1、精准填表。有的地方贫困户情况表需要手填，一式三份，不得出错，不得涂改，耗时费力。为了各级检查需要，打印经费巨大。

2、形式化。为了迎接检查，有的村制作大型标识牌、宣传牌，花费大。有的把临街房子内外粉刷，而实际问题并未解决。有的地方互相检查，为了自己不排后，只能给别人打低分，致使考核不能真实反映扶贫状况。

3、扶贫产业项目可持续性差。有的扶贫产业项目缺乏市场连接、技术支持，服务支持，“产业”发展可持续性差，扶贫效果不明显。

4、基层干部压力大。上级所有政策都要通过乡村两级干部来执行，基层干部面临“权力有限，责任无限”的工作困境。也有一些贫困户隐瞒扶贫成果，由第三方评估来村里调查脱贫成果时，故意不说实话，隐瞒收入，怕脱了贫无法再继续享受政策。这样对于扶贫干部们很不公平，否定了工作成效，挫伤了他们工作积极性。

（三）贫困户缺乏脱贫内生动力

1、贫困依赖。有的贫困户认为戴着“贫困户”的帽子，帮扶有政府，操心有干部，有人救济，有人慰问，有人给修房子，“贫困户”帽子成为了一种身份。贫困待遇是国家给的，存在“不要白不要”的占便宜思想，受助者不愿放弃贫困待遇，采取消极依赖态度，宁可不就业或少就业，低保、贫困待遇虽不能使他们富裕，但至少可以不劳而获，使一部分人形成了“贫困依赖”。

2、贫困户附加优惠。还有的地方农村低保户还有其他的附加优惠，有的地方规定贫困户生病县内医院就医零支付，造成有人不愿意出院。有的地方贫困户、低保户子女上大学每年可以申请补助等，贫困成为享受优惠政策的“通行证”。

3、残疾的“代际传递”。因孕检、产检对不适宜生育的遗传疾病监控不到位，致使一些农村家庭集中出现先天和后天残疾现象，导致贫困在家庭中“传递”，“病病结合”的不良婚配形成的夫妻残、一家多残、后代残的情况，造成整个家庭贫困的恶性循环，很难帮扶脱贫。

（四）扶贫领域腐败现象

1、侵占扶贫项目资金。有的干部利用职务之便虚构扶贫项目工程量、套取扶贫专项资金，项目过程中收受他人好处费等。

2、把关不严。有的工作审核把关不严，使不符合条件的农户获得扶贫救助待遇，有的给非贫困户发放了专项产业扶贫项目。

3、冒领补助。有的贫困人口去世的情况下，仍然上报，违规冒领养老金或补助。有的未按照要求将户口已不在本村的村民进行核减，致使其继续享受某些扶贫扶持政策。

4、共同犯罪，隐蔽性强。有的村级领导共同犯罪，由于当地群众维权意识不强，信息不公开，缺乏监管漏洞，利用已有养殖项目申报扶贫项目，侵占退耕还林款、征地补偿款等。

二、扶贫政策执行过程中出现问题原因分析

福利经济学理论认为，政府职能的一个重要方面就是采取措施提高穷人的收入水平，推进社会公平，包括起点公平、结果公平和环境公平。起点公平指符合条件的人都机会均等，都有申请的资格。环境公平指申请、评审过程民主、公开、透明。结果公平是指收入分配的公平，强调对弱势群体的关怀，但也强调效率，那些没有工作的人与有低收入工作的人，在领取了补助差额后，最终可得到的收入会一样多，这样就挫伤了努力工作自助的人积极性，提供了人们拒绝工作的动力。正是此动机，引发了扶贫政策执行过程中的腐败、贫困依赖等问题。

搭便车理论也认为，公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品做出过贡献，都能享受这一物品带来的好处。这样每个人都想别人去努力，而自己坐享其成。农村扶贫、低保这样的公共福利，要求根据人均收入来评定，但农村人均收入的难确定性，会造成收入相差不多的家庭进行竞争。如果再缺乏民主评议制度，难免会出现各种各样问题。

（一）收入核定难。贫困人口认定普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定资格。但实际上，农村居民收入测算核定显得更为复杂。第一，收入的项目繁多。农村居民的家庭收入，除外出打工等货币收入外，其主要的收入为种植业、养殖业等实物收入。打工收入虽然是现金收入，但实际多少只有个人知道；第二，实物收入波动大。由于投入产出价格，市场情况变化，收入多少也只有当事人知晓；第三，帮抚（扶）费、赡养费以及隐形收入更难核定，没有明确证明。

（二）申请程序难免疏漏。农村低保户和贫困户认定工作重心是落在村委会；村委会干部是半脱产的，工资由乡镇发放，同时经营自家责任田或其他非农产业。因此，有些工作程序就难以到位。基层工作人员的不足，影响了工作的正常开展。乡镇民政所不但承担大量民政工作，还要参与乡镇其他工作。农村贫困户、低保户的调查、评议难免流于形式，深入村、户调查就很难实现。

（三）监督到位困难。农村家庭收入统计的不准确性，基层工作人员的不足，给申报工作造成一定的困难，如果村、镇、县无论哪一级没有按照公平、公开、公示的制度进行评审，既没有群众监督，也缺乏法律监督，那么错保、漏保、人情保的现象就难以避免。

三、新时期脱贫攻坚思考建议

脱贫攻坚从经济层面说，是为了消除农村贫困，补齐全面实现小康的短板。从政治层面上说，是要实现社会共同发展，提高政府治理能力、工作能力，实现社会公平。随着政府对民生问题的关注，扶贫力度加大，扶贫投入逐渐提高，确实对农村贫困人口的生活起到了“兜底”作用，贫困人口享受到经济发展带来的实惠。“十三五”规划提出“绿色发展”理念，河北省的特色产业扶贫、金融扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫、科教扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫等八大工程，时刻践行著绿色扶贫理念，保证新时期脱贫工作持续有效进行。

（一）发展可持续绿色产业助力脱贫攻坚。精准脱贫的难点在于稳定脱贫不返贫，关键是本地有可持续发展绿色产业，以解决贫困人口有效就业问题。贫困村脱贫依赖农村整体发展，是涉及农业产业结构调整、生态环境修复治理、乡村振兴的大问题，仅仅依靠单个个体的经济或者救济很难实现长期可持续的脱贫，贫困人口主要分布区虽然经济不发达但绿色稀缺资源丰富，有山、有林、有水、有历史文化底蕴，需要在原有产业基础上有所突破，利用资源优势，发展绿色产业，快速改变贫困地区产业结构，破解农村实用技术人才短缺瓶颈、加强乡村生态环境修复治理、改变基础设施落后状况等。

（二）杜绝脱贫攻坚中形式主义、腐败现象，调动基层干部积极性。2018年作为脱贫攻坚作风建设年，在全国范围开展扶贫领域作风问题专项治理，避免违规操作，杜绝形式主义和腐败关系重大。基层干部待遇低、责任大、任务重、上升通道较窄，是他们面临的普遍问题，提高他们的积极性是保证工作顺利进行的条件，杜绝扶贫工作中检查、填表等形式主义，利用网络管理减轻工作量。创建扶贫资金网络监管平台，对相关部门涉农扶贫资金管理使用情况进行全面、全程、实时、同步监督检查，群众也可以在扶贫网络平台上查看扶贫资金的使用情况。

（三）鼓励有劳动能力的人就业，减少现金扶贫。无论农业还是非农产业，鼓励吸收有劳动能力贫困人口就业，政府多提供适合贫困人口群体的工作岗位。对有劳动能力的贫困人口，规定领取各种救助、补助的最高年限，或者以提供就业岗位形式来取代现金。从一般补贴型救助，逐步转变成就业促进型救助，解决“头脑贫困”、“志智双扶”问题，这种以人的发展为中心的救助理念，对改变贫困人员不积极就业、改变贫困的代际循环有积极意义。

（四）加入互联网大商圈，发展电商助推贫困地区脱贫攻坚。贫困地区产业扶贫是贫困人口脱贫的重要路径，但短板在于缺乏集约运输方式，产品没有实现品牌化销售，低溢价。而农村电商的发展有利于促进品牌形成，增加产品溢价。

1、加快贫困地区电商服务网点基础设施建设。完善从村-乡镇-县城的物流体系建设，农产品流通网络以及冷链物流等基础设施建设，为当地特色农产品的外运创造良好的条件，设立专业物流园区、集散中心、标准化市场等基础设施，充分利用村里公共服务中心设立农村地区电商服务网点，有相对固定的时间投递，减少快递员等候时间，方便村民。

2、利用虚拟大商圈，促进贫困地区全面发展。农村电商不仅是为了方便村民收发商品，更重要的功能是扩大商圈，带动贫困农户参与电商，推进电商与贫困地区产业融合。一是当地的农产品要形成规模；二是有自己品牌，与京东、淘宝等大的销售平台相连接，提高农产品知名度；三是借用电商平台推广当地各种旅游、文化、自然资源，促进当地特色产品的销售、旅游发展、产业发展，改变农村生鲜农产品只靠村民自己吆喝，乡村美景无人知的状况。全面促进贫困地区发展。

（五）重视特殊贫困群体，给予优先扶持、特殊扶持政策

1、重视女性在家庭脱贫中的作用，增强妇女脱贫能力。贫困妇女创业就业能力不足，在扶贫项目培训中要强调妇女参与程度和参与比例，支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展。利用社会救助政策等其他救助项目，培训农村有劳动能力的妇女，转变传统观念，给她们提供到城市工作的机会，不失为一项有效的贫困地区妇女脱贫路径。

2、强制未成年人接受教育，避免贫困的代际传递。借鉴墨西哥的“机会计划”，即贫困家庭领取救助金后，必须保证其子女接受教育，并保证其子女能定期接受体检。关注贫困家庭儿童的人力资本投资，强制未成年人接受教育，进行素质培养，扶智为主，避免贫困的代际传递。

3、减少残疾人口出生，降低残疾人口贫困率。扶贫事业涉及多个领域，贫困地区人口享有的公共卫生资源不足，因病致贫返贫现象比较突出。残疾人口有的是先天性的，需要强化农村育龄夫妇婚检和育龄妇女孕期检查、筛查，把出生缺陷产前筛查和新生儿疾病筛查纳入贫困地区扶贫项目之中，减少、杜绝农村残疾人口出生。有的是后天残疾，意外或外出打工期间，缺乏劳动保护，造成后天残疾，年龄大时，丧失劳动能力，需要加强危险行业劳动保护、规范工伤保险等，降低残疾人口贫困率发生。

主要参考文献：

[1]刘永富.关于脱贫攻坚工作情况的报告[R].第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议，2017.8.29.

[2]统计局.2017年末全国农村贫困人口3046万人同比减少1289万[EB/OL].中国新闻网，2018.2.1.

[3]张浩淼.拉美的新型社会救助与对中国的启示[J].安徽行政学院报，2010.2.