1949年以来台湾对外交往情况分析

齐明杰

1949年新中国成立，蒋介石政权败退台湾，海峡两岸遂进入分治局面。此时，雖然新中国政府已经有效控制着中国的绝大部分，但由于冷战原因及西方阵营对共产党政权的敌视和封锁，新中国获得的外交承认并不多。偏安台湾的国民党当局不仅非法占据着中国在联合国的合法席位，而且还依然得到大多数国家的“外交”承认。

1971年11月，中华人民共和国代表团首次出席联合国大会。前排左一为代表团团长乔冠华。

近70年来，随着国际形势和两岸实力对比的巨大变化，台湾当局的国际生存环境也发生了天翻地覆的变化。这种变化最直接、最显著的指标即是其“邦交国”数目的大量减少和国际空间的大幅收缩。

蒋介石时期的“汉贼不两立”政策及对“一个中国”的坚守

1949年10月1日中华人民共和国成立，蒋介石政权于当年12月迁至台湾，也将中国的绝大部分“建交国”都带到了台湾。截至1949年底，与台湾当局存有“邦交国”关系的国家47个，其中与美国等24国维持“大使级外交关系”、与阿富汗等17国维持“公使级外交关系”、与尼加拉瓜等六国维持“领事级非正式外交关系”。当时联合国只有59个会员国，败退台湾的国民党当局的国际影响力不可谓不大。刚刚成立的新中国，正式建交的国家只有10个，主要是苏联等社会主义国家。但是台当局好景不长，转年即遭遇了第一波“断交”潮，先后有巴基斯坦、英国、锡兰、阿富汗、挪威、丹麦、瑞典、瑞士、荷兰等九国与其“断交”转而承认新中国政府，台当局“邦交国”下降至38个，随后又开始缓慢回升。至1959年底，联合国的会员国增加到了82个，正式与新中国建交的国家增至25个，而台当局的“邦交国”数缓慢回升至46个。这其中，其通过与日本、西班牙恢复“大使级”外交关系，与柬埔寨等八国新建“外交关系”，新增了10个“邦交国”，但埃及、伊拉克分别与其“断交”并与中国建交。在其既有的“邦交国”中，与梵蒂冈和巴拿马、危地马拉等国升级为“大使级外交关系”。整个20世纪60年代，台当局利用东西方冷战局势，在亚非广大新生国家中发展了较多“邦交国”，在1969年一度达到70个，此时与中国建交的国家数目为50个。这一时期，台当局先后与法国、古巴等九国“断交”，与塞内加尔、中非和达荷美（今贝宁）等国家反复上演“建交”“断交”“复交”戏码。在已“建交”的国家中，与哥伦比亚等11国的关系得到加强，升级为“大使级外交关系”。可见，在20世纪50～60年代，台当局的“邦交国”数目和国际生存空间仍然大幅领先。

自1970年2月起，在“尼克松主义”的推动下，东西方缓和的大幕开始拉开，以中国为代表的第三世界的力量在不断加强。1971年10月第26届联大会议通过2758号决议，决定恢复中华人民共和国的一切权利，承认中华人民共和国政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表，把台当局代表从联合国组织及其所属一切机构中驱逐。随之而来的是1972年2月美国总统尼克松访华，并签署《中美联合公报》（即“上海公报”）。

2018年8月21日，中国国务委员兼外交部长王毅在北京与萨尔瓦多外长卡斯塔内达举行会谈。会谈后，两国外长签署了《中华人民共和国和萨尔瓦多共和国关于建立外交关系的联合公报》。

基于上述国际形势的急剧变化，台当局遭遇了自己的第二次，同时也是最大的一次“断交”潮。时间从1970年下半年开始，由加拿大、意大利两个西方大国领衔。1971年，智利、奥地利、土耳其、比利时、秘鲁、黎巴嫩、墨西哥等12国紧随其后与台“断交”。1972年，日本、澳大利亚、新西兰等13国与台“断交”。截至蒋介石去世的1975年底，台当局“邦交国”只剩下27个。1979年1月1日美国与台湾当局“断交”后，台“邦交国”只剩下22个，各大国及地区重要国家几乎与台当局都不存在“邦交关系”。与此形成鲜明对比的是，至1979年底，联合国的会员国增至152个，与中国建交的国家数目为117个。而台当局则不仅被逐出联合国机构，还被包括美、日等众多昔日盟友背弃。

值得肯定的是，蒋介石执掌的台当局虽然遭遇了如此巨大的“外交”挫败，但他始终奉行“一个中国”政策。在蒋介石的心目中，中国是包括大陆和台湾在内的中国，台湾只是“中华民国”的一个省，这反映到“外交”领域即是“汉贼不两立”政策。正是这一信念，使得蒋介石领导下的台湾当局在当一些国家与中国建交时，即主动宣布“断交”，拒绝在国际上搞“双重承认”和“双重代表权”。

蒋经国时期的“多方位外交”政策

1978年5月，蒋经国担任台湾地区领导人。此时台当局的“邦交国”除沙特、韩国和南非外，其余均为非洲、中南美洲、加勒比海和南太平洋地区的小国、岛国。面对如此严峻的“外交”环境，蒋经国治下的台当局提出“多方位外交”原则。

首先，争取与“无邦交国”或新独立国家建立“邦交关系”。台当局先后与图瓦卢、瑙鲁、圣文森特和格林纳丁斯、所罗门群岛等国建立或恢复“大使级、领事级外交关系”。但蒋经国当局在开辟新“外交关系”的同时，也遭遇了哥伦比亚、科特迪瓦等六国的“断交”。截至1987年蒋经国去世前夕，台当局的“邦交国”为23个，同一时期与中国正式建交的国家达128个。

其次，在与“无邦交国”互设代表处上加大力度。台当局一方面在“无邦交国家”广泛设立代表处，至1989年，台当局已经在42个“无邦交关系的国家”设立了64个办事处或代表处，并与120个国家维持实质上的经济、文化、科技等方面联系;另一方面积极争取“无邦交关系的国家”在台湾设立代表处。1982年，“无邦交国家”在台湾设立官方或半官方机构22家，其中包括美国的“在台协会”、日本的“交流协会”。同时，还推动台湾驻外机构更名，使其显得更正式、更官方，也更能维护驻外机构和人员的权益。比如，驻马来西亚办事处由原来的“远东贸易旅游中心”更名为“台北经济文化中心”等。

再次，深化美台“非官方”实质性关系。在1979年1月中美签署《建交公报》不久，1979年初美国颁布“与台湾关系法”，授权继续维持美国人民与台湾人民间的商务、文化及其他各种关系。他们在政治上拉拢美国保守派，积极争取美国各阶层的友谊，积极开展“政府性”采购，从经济上平衡台美贸易，通过军购在安全上依赖美国。通过不懈努力，台美关系在稳定中获得不断发展。特别是在里根总统时期，台湾当局甚至可假白宫顾问之手，将自己的意见直接送达里根。

综上，如果说被逐出联合国之前，台湾当局更加注重“外交承认”这个“面子”的话，在被逐出联合国之后，尤其是进入20世纪80年代以后，则更加注重对外交往的“里子”。在坚持“一个中国”和“汉贼不两立”原则的前提下，更加注重采取灵活弹性务实的“外交政策”。

李登辉、陈水扁时期的“务实外交”“金援外交”及对“一个中国”原则的背离

首先，积极推动“建交”“复交”活动。1988年李登辉当政后，推行一条对抗大陆、分裂国家的路线，直至1999年提出“两国论”，使得两岸关系严重恶化。李登辉推行“务实外交”和“银弹外交”政策，于1988年10月设立“海外经济合作发展基金”，主要目的是在欠发达国家中寻求“双重承认”。其中最典型的是1989年其与格林纳达、伯利兹“建交”时，这两国均与中国存有正式外交关系（中国及时终止了与这两国的外交关系，粉碎了李登辉当局搞“双重承认”的伎俩）。同样是在台当局强大的“经援外交”攻势和利诱下，从1989年开始直至整个20世纪90年代，台当局与尼加拉瓜、利比里亚、布基纳法索、冈比亚、塞内加尔、乍得等国家频繁上演恢复“邦交关系”的戏码，其中乍得、布基纳法索、利比里亚、莱索托、尼日尔等国家为再一次“恢复邦交”，而塞纳加尔已经是第三次“恢复邦交”，中非共和国更是三次“复交”、三次“断交”。20世纪90年代中期，台当局曾一度使“邦交国”维持在30个，中国的建交国几乎每年都会被台当局挖去1?2个。

其次，谋求重返联合国或积极参与国际组织。在重返联合国方面，台湾当局以重金援助中南美洲一些“邦交国”，换取他们在联合国每年为台当局提案表达诉求。到1995年，在联合国提案的价码已经涨至10亿美元。这也让一些台当局的“邦交国”尝到了甜头。在参与其他国际组织方面，台当局不再坚持以“中华民国”为唯一的会籍名称，而更多地代之以“中華台北”或“台澎金马独立关税区”等。截至1998年，台当局以“中华台北”名义参与的国际组织会籍为11个，在64个“无邦交”国家设立96个办事处，有42个国家在台湾设立了46个民间办事处。

再次，陈水扁当局的“烽火外交”和“迷航外交”。陈水扁2000年上台后，在追求“台独”方面相比李登辉有过之而无不及。陈水扁当局推行“外交”为“台独”服务的理念，把对外关系置于两岸关系之上，推动“为台湾正名”，大搞“去中国化”，推动台湾加入只有主权国家才能加入的国际组织，同大陆争夺“邦交国”，在“邦交国”建立“邦交预警”和“抢救邦交”机制。陈水扁当局的这些“台独”言论和做法导致了两岸关系的高度紧张，也招致大陆的全面反击。2006年5月，陈水扁在出访巴拉圭的途中一度因为相关国家接连拒绝其过境加油而遭遇“迷航外交”“流窜外交”的可耻局面，最终辗转37小时才抵达巴拉圭。这期间，台湾虽新增了三个“邦交国”，却“断交”了10个。至2008年陈水扁卸任前，台当局的“邦交国”只剩下了23个。

马英九时期的“两岸休兵”及其“国际空间”的实质性拓展

首先，“邦交国”基本维持稳定。2008年5月，国民党人马英九就任台湾地区领导人。在两岸关系上，马英九坚持“九二共识”，认同两岸同属一个中国。在对外交往中采取“活路外交”，主张两岸间进行“外交休兵”，不再互挖墙脚，不追求双重承认，也不追求“两个中国”;同时推行“积极外交”政策，集中资源加强与“邦交国”关系，提升与区域重要国家的交往层级。大陆虽对马英九“不统、不独、不武”政策和“一中各表”的主张始终持保留意见，但是对其旗帜鲜明地认同一个中国、主张同大陆积极发展关系则表示赞赏，对其提出的“外交休兵”予以事实上的配合。马英九主政八年间，台当局的“邦交国”中仅有冈比亚于2013年单方面宣布断交，从而使得“邦交国”数目从23个减少至22个，可谓“邦交国”关系最为稳定的时期。即使是冈比亚单方面与台“断交”，中国政府也并未急于与其复交。

其次，对国际事务的参与取得新突破。在大陆的默许或协助下，马英九当局的国际参与度也达到了前所未有的高度。在“奥运模式”“亚洲开发银行模式”“亚太经合组织模式”“世界贸易组织模式”以外，两岸还通过务实协商，合理解决了台湾参与世界卫生组织等国际组织问题。2009年5月，台湾以“中华台北”身份成为世界卫生组织的观察员。这也是1971年台当局被驱逐出联合国之后，首次重返联合国系统。2013年9月，台湾以“中华台北民航局”名义，以理事会主席客人身份列席第38届国际民航大会。

再次，与各大国的实质性“外交”关系得到深化。与美国关系方面，台当局持续购买防御性武器，与美签订自由贸易协定，深化与美国的共同利益。同日本签订“东海协定”。截至2016年马英九卸任前，台当局除在22个“邦交国”中设有22个驻外“大使馆”和两个“领事馆”以外，在“非邦交国”中则设有56个驻外代表处、34个驻外国城市办事处，驻国际组织代表处和代表团各一个，总计驻外机构达116个。其中在美国，除在华盛顿设有代表处之外，还在洛杉矶等12地设有办事处。在日本，除设有驻东京代表处，还在福冈等地设立了五个办事处。

当前蔡英文当局拒不承认“九二共识”导致台湾国际空间不断变小

2016年1月台湾第三次发生政党轮替，民进党领导人蔡英文上台。她拒不承认“九二共识”政治基础，拒不认同两岸同属一个中国的核心内涵，在台湾岛内变着花样推行“法理台独”“文化台独”和“柔性台独”，在国际上企图联合美日对抗大陆。在理念上，蔡英文将马英九时期“将两岸关系置于台湾对外关系之上”转变为“将台湾对外关系置于两岸关系之上”，企图“由世界走向中国”。在路线上，将马英九时期的“活路外交”变为“柔性‘台独外交”。在政策上，将“倚美联日抗大陆”作为其对外政策的主轴，同时积极谋求加入国际政府间及非政府组织。但蔡英文的这一系列做法所带来的后果是其“邦交国”的大量减少和国际空间的大幅收缩。

首先，“邦交国”数量大幅减少。蔡英文2016年6月24日赴中南美洲“邦交国”访问，提出“踏实外交”概念，希望透过分享、学习与合作，寻求实质的互惠关系。但如果说马英九期间，大陆为维护两岸和平发展的积极氛围而多次拒绝台当局“邦交国”的话，在蔡英文当局拒不承认“九二共识”及一个中国核心内涵的当下，则已经没必要再展示善意。自2016年12月以来，先后有圣多美和普林西比、巴拿马、多米尼加、布基纳法索和萨尔瓦多与台当局“断交”转而与中国建交。当前，台当局的所谓“邦交国”已经下降至历史最低位的17个，蔡英文也因此成为丢失“邦交国”最快的台湾地區领导人。可以预期，随着中国在国际和地区事务中的影响力不断提升，特别是“中非合作论坛”“中国—加勒比经贸合作论坛”“一带一路”等区域合作机制已逐渐对相关地区国家产生了巨大吸引力，台当局在这些地区的所谓“邦交国”继续减少将是不争的事实，甚至蔡英文办公室发言人黄重谚也承认台当局存在“零邦交”的可能。

其次，驻外代表机构处境艰难。除“邦交国”之外，台湾116个驻外机构也面临一系列挑战。从2017年年初开始，先后有尼日利亚、越南、印尼等国要求台当局代表处搬迁或降级。其中，尼日利亚政府以近乎羞辱的方式强制要求台当局驻尼代表处“中华民国商务代表团”更名、摘牌、迁址、削权、减人，从而使其机构降格、萎缩。还有多个台当局“非邦交国”提出要更改台当局驻当地代表处名称，去掉“中华民国”或“台湾”字样，有的甚至直接被裁撤。若下一步有更多的驻外代表机构被强令降格甚至裁撤的话，则台当局的所谓“对外关系”将加速崩盘。

再次，“国际参与”难以为继。对于台湾参与国际组织活动问题，首先有联合国2758号决议，强调中华人民共和国政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表。台当局要想参与政府间国际组织，必须要和大陆达成一致或者默契，在不造成“两个中国”“一中一台”的前提下予以适当安排。马英九时期台湾参与世界卫生大会、国际民航大会无不是采取此种方式。这种安排可谓是在马英九当局认同两岸同属一个中国前提下对台湾展现出的巨大善意，也已经达到了大陆所能做的极限。在当前蔡英文当局拒不承认“九二共识”，拒不接受“两岸同属一个中国”，且处心积虑搞柔性“台独”、冷对大陆的情况下，人们看不到台当局参与国际政府间会议的出路在哪里。蔡英文当局前任“外交部长”李大为2016年底在答复台“监察院”询问有关台当局参与国际组织所面临的困难及因应作为时坦言，受联合国大会2758号决议及大陆坚持一中原则影响，除WTO、APEC外，要参与其他国际组织，除非获得北京允许，否则有相当的困难。

纵观两岸的情况，台湾的“邦交国”越来越少，这是两岸实力对比发展变化的结果，也是国际形势发展变化的结果。尽管“台独”势力处心积虑，但他们没有能力也没有实力分裂祖国。在当前蔡英文当局拒不承认“九二共识”和“一个中国”原则的情况下，台当局所谓“国际空间”的日益萎缩将会继续。

（作者为中央党校2016级博士研究生、中国人权研究会研究员）