美国欲退出《中导条约》的四点战略考虑

张业亮

10月20日，美国总统特朗普在内华达州参加完一个为共和党中期选举举行的造势活动后，以俄罗斯“违反”《中导条约》为名，宣布将退出这一条约，此举立刻引发国际社会的极大关注。《中导条约》是美俄之间和国际军控领域最重要的协定之一，在维护冷战后美俄战略稳定、防止核军备竞赛方面起着重要的作用。如果美国真的退出该条约，将对美俄关系、国际安全和核军控产生重大影响。

冷战时期签署、唯一仍然有效的军控协定

《中导条约》的全称是《中程核力量条约》（the Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty，INF），它是1987年由当时的美国总统里根和苏联领导人戈尔巴乔夫签订的，经美国参议院批准后于次年生效。

冷战时期，美国和苏联都把其全球战略的重点放在欧洲。为争夺对美战略上的优势，苏联在欧洲部署了SS-20导弹，这使北约的欧洲盟国处于苏联导弹的打击范围之内。1983年，里根总统宣布美国计划在西欧部署数百枚“潘兴-2”式中程导弹作为回应。美国此举激起了欧洲范围大规模示威抗议，也对苏联造成了巨大的压力，最终迫使双方坐下来谈判。经过多年的讨价还价，双方于1987年12月签订了《中导条约》。

根据该条约，到1991年，美国和苏联共销毁导弹近2700枚，其中美国销毁846枚、苏联销毁1846枚导弹。《中导条约》的签署，维持了美苏之间的战略稳定，极大地缓和了冷战时期欧洲的紧张局势。该协议的签署中止了冷战时期美苏两国呈螺旋式上升的军备竞赛势头，是美苏之间实际减少核导弹库存的第一个协定，具有里程碑的意义，为后续一系列军控谈判的突破打下了基础。这一协定也是在冷战时期签订的、目前唯一一个仍然生效的军控协定，是组成美俄军控结构的一系列协定中的关键一个，在国际安全和欧洲安全中发挥着重要作用，因此被视为冷战时期军控谈判最主要成果之一，也是美俄维持战略稳定的基石之一。

近年来，美国一直指责俄罗斯“违反”《中导条约》，试射继而在2017年部署《中导条约》禁止射程内的陆基巡航导弹;俄罗斯对此加以否认，并指责美国在欧洲部署导弹防御系统，违反了该条约，从而使《中导条约》一直处于美俄关系和军控分歧的中心。

美俄之间曾试图通过条约的争端机制来解决双方的争端，但没有取得任何结果。在外交磋商无果的情况下，10月20日，特朗普宣布美国将退出《中导条约》。特朗普称，美国退出《中导条约》是向俄罗斯表明，美国将不容忍俄罗斯“违反”这一协定。对于特朗普的这一决定，普京则警告说，如果美国退出《中导条约》的话，俄罗斯将实行“立即的和相应的”的反应。

为美国开发新的核武器系统松绑

特朗普政府宣布美国将退出《中导条约》主要出于以下几点相关的战略考虑：

2018年10月20日，美国总统特朗普在内华达州参加竞选集会。会后特朗普称，美国将退出1987年签订的《中导条约》。

首先，解构对美国权力形成制约的国际协定，为美国开发新的核武器系统松绑。在对外政策上，特朗普是高呼“美国优先”的对外政策口号入主白宫的。为实现“使美国再次强大”的目标，特朗普在安全和防务政策上大力主张增强美国军事实力，其中一个重要方面就是大力推进美国核力量现代化，扩大和强化美国的核武库。特朗普竞选和就任美国总统以来，在美国的核政策和核战略等问题上发表了一系列言论，作出扩大和强化美国核武库的承诺，强调美国“必须大力强化和扩大核能力”， “以确保美国核威慑是现代的、坚固的、灵活的、适应性强的、随时待命的和针对性的，以慑止21世纪的威胁，确保盟国的安全”。在此指导下，特朗普政府出台的《核态势评估》报告在坚持“三位一体”的核力量、保持美国核武器戒备状态的同时，还强调核武器的实战性，建议开发两种新的、“更可用”类型的低当量核武器。因此，美国宣布将退出《中导条约》表明，特朗普政府意在解构或撕毁在他看来对美国权力产生制约的国际协定，突破《中导条约》对其开发新的核武器系统的限制。

其次，谋求建立对俄战略优势。2017年12月18日公布的特朗普政府的《美国国家安全战略》报告和今年2月2日公布的最新版《核态势评估》报告对美国目前面临的国际环境做了如下评估：一是美国正面临一个“演变中的不确定的国际安全环境”;二是冷战结束以来“美国第一次正面临重回大国竞争的局面”，主要表现是“俄罗斯和中国都加强其军事能力，像全球大国那样行事”，“俄罗斯作为一个地缘政治敌人重新出现”，“俄罗斯和中国正在寻求以不对称的方式和措施来抵御美国的常规能力，从而增加了误判以及与美国及其盟友发生潜在军事对抗的風险”。

再次，特朗普政府宣布将退出《中导条约》还有一个没有言明的原因，即应对“来自中国的导弹威胁”，同时期望把中国纳入新的军控条约。2011年，美国对俄罗斯“违反”《中导条约》的关注还没有公开之前，美国现任国家安全事务助理博尔顿曾在《华尔街日报》上发表的一篇专栏文章中称，美国应该退出《中导条约》以对付中国。2017年，美国日裔太平洋司令部司令哈里斯上将在美参议院武装力量委员会作证时称，中国拥有“世界上最大的和最多样化的导弹力量”，如果中国是《中导条约》的缔约方的话，中国近95%的导弹力量将违反该条约。美国的许多国家安全官员认为，中国的这些导弹对美国的军事利益构成威胁，因为《中导条约》不允许美国开发新武器，而中国在开发中程核导弹方面并不受该条约的制约。中国拥有中程导弹而美国没有这一事实，使美国在与中国的冲突中处于战略劣势，因为美国唯一的响应将是用洲际弹道导弹打击中国，这将是一个不能接受的战争升级行为。相反，如果美国退出《中导条约》，美国就可以在关岛和日本部署陆基可移动常规导弹，从而增加了美国抵御“中国威胁”的能力。美国分析家建言，特朗普政府在退出《中导条约》后，应立即在太平洋的地面发射装置上部署战斧式巡航导弹。此外，退出《中导条约》还可为美国开发和部署条约禁止的新的导弹系统和新的超音速武器铺平道路，以与“中国在这些能力上的巨额投资”进行竞争。特朗普10月20日讲话中也暗示中国是美国退出该条约的原因之一。

美国分析家称，特朗普政府退出《中导条约》的另一个目的可能是迫使中国接受该条约的限制。《中导条约》多边化的想法出现已经有十多年，但无论美国还是俄罗斯都没有在这方面作出积极的努力，并且中国不可能加入销毁其大部分导弹武库的协定。

最后，在美朝就朝核问题谈判没有出现实质性进展的情况下，美国还希望以此对朝施压，增加美国谈判的筹码。美国分析家认为，特朗普退出《中导条约》可能还有另一个目的，即它对朝鲜发出一个微妙的信息：如果朝鲜拒绝去核化，美国将在朝鲜周围部署中、短程导弹，使美国具备在没有预警的情况下对朝进行军事打击的能力。特朗普政府认为，在目前美朝就朝鲜半岛无核化谈判没有取得实质性进展的情況下，威胁在亚洲部署中程导弹可能会改变美朝谈判的动力。通过退出《中导条约》，特朗普可以对朝鲜施加相似的压力。一旦没有条约的约束，美国可在亚洲军事基地部署数百枚常规中、短程导弹，不再需要派遣航母在朝鲜半岛外临时部署，作为彰显其军事实力的信号。

“把世界带回冷战”？

从政治和外交上来看，美国退出《中导条约》将给陷入“历史低点”的美俄关系增加新的不确定因素。核问题在美俄关系中占有重要地位。美俄两国拥有占全球90%的核武器，美俄关系的好坏对国际安全具有重要的影响。军控谈判一直是美俄双边关系互动的一个支柱，被视为“美俄之间互动的最重要的领域”（普京语）。特别是在近年来美俄关系持续下滑的情况下，军控谈判被视为把美俄重新拉回到对话中来的一种方式和具体行动。在美国把俄罗斯定位为“地缘政治敌人”和“战略竞争对手”的情况下，美国退出《中导条约》削弱了美俄维持对话和战略稳定的基础。在特朗普宣布美国将退出《中导条约》后，俄外交部称，美国此举是“不可接受的”和“危险的”，强调美国声称俄罗斯违反该条约毫无根据，并将美国退出《中导条约》斥为“核讹诈”，美国是“梦想建立一个单极世界”，“美国正把世界带回冷战”，“迈出了非常危险的一步”。

从对国际裁军和军控的影响来看，美国退出《中导条约》将加剧美俄核军备竞赛，降低核武器使用的门槛。近年来，特别是特朗普就任总统以来，美俄军控谈判没有取得任何进展。特朗普政府今年2月发表的《核态势评估》报告没有提出推进美俄军控或回应对双边战略稳定日趋增长的挑战的任何建议。军控是特朗普和普京今年7月16日在荷兰赫尔辛基举行首脑会晤的主要议题，但两国在恢复军控对话方面没有达成任何协议。相反，美俄目前都在替代和更新现有的核武器上投入巨资。普京在大选前夕（2018年3月1日）在俄联邦议会的讲话中称，俄罗斯开发了几种新的核武器系统，包括核武装的超音速滑翔机、全球巡航的核动力巡航导弹和远程核鱼雷（针对美国港口城市）。特朗普政府也正在努力推进美国核武器现代化，把开发低当量核武器作为研发的重点。特朗普政府还推进相关立法，开发被《中导条约》禁止的巡航导弹，美国国会参众两院在《2018财年国防授权法》中都列入了部署一种新的射程在《中导条约》禁止范围内的陆基巡航导弹的条款。美国共和党议员还提出把俄遵守《中导条约》与延长《新的削减战略武器协定》捆绑，这必将导致美俄双边军控关系进一步紧张。专家普遍认为，如果《中导条约》被废弃的话，唯一一个对美俄这两个世界上最大的核国家核力量进行限制的条约将是《新的削减战略武器条约》，而该条约即将在2021年失效，除非美俄同意再延长五年。

美国退出《中导条约》还将对欧洲安全和美欧关系产生不利影响。从《中导条约》限制的导弹射程来看，它主要用于在欧洲打一场战区核战争。较短的飞行时间和难以预测的飞行方式使中程导弹在发射时很难被发现，从而加剧了危机不稳定性，增加了核战争偶然爆发的机会，因此，欧洲国家普遍认为销毁中程导弹有助于该地区安全。受《中导条约》的制约，俄罗斯不得部署中程导弹。但俄罗斯“并入”克里米亚后，在加里宁格勒部署了可携带核弹头的中程导弹，美国和北约认为俄罗斯此举“违反”了《中导条约》并对北约安全构成了威胁。北约秘书长斯托尔滕贝格称，“任何在克里米亚部署核力量的做法都将从根本上改变欧洲的安全平衡。”

在跨大西洋关系上，美国退出《中导条约》将加大其与北约盟国之间自特朗普上台后在贸易和防务开支问题上的分歧，从而进一步扩大双边关系的裂痕。美国的欧洲盟国把《中导条约》视为欧洲安全的主要组成部分，主张保留《中导条约》，支持美国对俄施压以迫使俄遵守该条约，敦促美国解决与俄罗斯的争端而不是完全抛弃该条约。北约一直不愿强烈谴责俄罗斯“违反”这一协定。在特朗普政府公布俄罗斯“违反”《中导条约》的导弹系统名称时，北约于2017年12月15日在发表的一份声明中称，北约成员国确认俄罗斯的导弹系统“引起严重关切”，呼吁俄罗斯“用实质性的和透明的方式处理这一关切，积极开展与美国的技术对话”。 声明称，北约将采取行动，“包括一些盟国采取国家措施，寻求保存《中导条约》，强化联盟，鼓励俄罗斯加入对话”。

在美国宣布将退出《中导条约》后，普京警告称，如果欧洲国家允许美国部署中程导弹，俄罗斯将瞄准欧洲国家。美国的许多北约欧洲盟国都不希望引发新的军备竞赛，不愿意在本国部署新的导弹系统。目前在美国的欧洲盟国中，只有英国从维护美英“特殊关系”出发支持特朗普政府的这一决定。

特朗普政府宣布退出《中导条约》的决定遭到国际社会的普遍谴责，也遭到美国国内民主党和军控团体的反对。由于美国正式退出《中导条约》需要一个半年的公示期，因此，美国国内两党、美国与其欧洲盟国、美俄之间围绕该条约的博弈还将继续。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）