合芜蚌国家自主创新示范区创新政策实施效果跟踪评价

◎文/合芜蚌国家自主创新示范区政策评价研究课题组

2016年6月，国务院批复同意在安徽合肥、芜湖、蚌埠3个国家高新区建设合芜蚌国家自主创新示范区（以下简称合芜蚌示范区）。为发挥示范区在科技体制改革方面的先行先试作用，国务院批准在合芜蚌示范区内实施多项中央试点政策。安徽省委、省政府及有关部门结合安徽实际，出台了一系列操作性强、含金量高的创新试点政策，合肥、芜湖、蚌埠三市也出台了相应的配套政策。在政策的指引和执行下，合芜蚌示范区创新环境得到进一步优化。

一、政策出台情况

1.合芜蚌自主创新综合试验区时期

合芜蚌示范区早在前身合芜蚌自主创新综合试验区（以下简称合芜蚌试验区）时期，就已形成包括创新载体、人才激励、科技金融、创新创业、财政税收、成果转化等创新要素全覆盖的政策体系。截至2016年6月16日，合芜蚌试验区共开展科技创新试点政策超194项，如图1所示。其中综合类政策超59项，股权和分红激励政策24项，科技成果处置权和收益权政策14项，财政税收政策39项，科技金融政策19项，人才激励政策14项，创新创业政策22项；其中国家层面出台政策71项，省级层面出台政策51项，市级层面出台政策73项。

2.合芜蚌国家自主创新示范区获批后

图1 合芜蚌试验区政策体系图

2016年，合芜蚌示范区获批的同时，安徽省正式进入系统推进全面创新改革试验期。无论是安徽省还是合肥市、芜湖市、蚌埠市，都围绕这两大战略布局纷纷出台相应的政策文件。截至2017年10月31日，合芜蚌示范区共出台科技创新试点政策31项，其中，省级层面出台10项、合肥市出台3项、芜湖市出台15项、蚌埠市出台3项，重点在国有企业股权和分红激励政策、科技成果处置和收益政策、股权奖励个人所得税分期缴纳政策等方面有所变化。

二、政策执行效果

1.研发费用加计扣除政策

作为税收优惠政策中含金量较高的政策，研发费用加计扣除政策在合芜蚌示范区执行落实力度较大，效果较好。调研数据显示，2016年，合芜蚌示范区内享受研发费用加计扣除政策的企业数量由2015年的910家增长至1973家，且大多为高新技术企业，加计扣除金额从2015年的449648.34万元增长至643077.68万元，所得税减免额从2015年的93795.8万元增长至134444.1万元。调研发现，在所有优惠政策中，企业通过研发费用加计扣除政策享受的优惠所占比重持续提升，越来越多的企业关注并享受该政策，对促进高新技术企业加大研发投入和提高自主创新能力发挥了重要作用。

2.科技成果处置和收益政策

合芜蚌示范区科技成果转化量日趋上升，居全省主导地位。2016年，合芜蚌示范区共登记科技成果340项，其中应用技术类成果共319项，占93.8%。共输出技术合同11801项，占全省91.0%；合同成交额由2015年的163.1亿元增长至185.49亿元，占全省85.3%。高校院所在各级政府的政策指引下，陆续出台配套文件和规章制度，通过规范管理流程、推进平台建设、健全体制机制等措施促进了科技成果转化。2016年，合芜蚌示范区的高校院所科技成果转化数量由2015年的1213项增长至2106项，转化项目以合作开发项目为主，但输出技术合同成交额占比持续下降。与此同时，合芜蚌示范区的企业在技术交易市场的活跃程度越来越突出，科技成果转化的主体地位日益凸显。

3.国有企业股权和分红激励政策

截至2017年10月底，合芜蚌示范区内暂无企业享受股权和分红激励政策，主要原因在于符合条件的国有科技型企业较少且部分条款对科技人员的激励作用有限。但结合合芜蚌示范区部分上市公司的反馈以及国资委、财政部、证监会等部门开展的国有控股混合所有制企业员工持股试点在安徽落实的情况来看，该政策或有望近两年在合芜蚌示范区取得一定成效。

4.企业职工教育经费税前扣除政策

企业享受扣除额逐年提高。2014—2016年，合肥、蚌埠两市企业年平均享受政策规定税前扣除额分别为66.85万元、145.50万元、169.84万元。但由于该政策优惠力度小，中小企业无力投入职工教育经费，且与现有其他税收优惠政策存在功能重叠，企业可将职工教育经费纳入到研发费用加计扣除范围内，使得该项政策处境略显尴尬。

5.中小高企转增股本个人所得税政策

2016年，合芜蚌示范区共有8家企业，总计163位股东享受中小高企转增股本延期缴纳个税政策，涉及转增股本数量7853.55万股，价值7853.55万元，涉及个人所得税1570.71万元。2017年1—9月，仅蚌埠1家企业1人享受该项政策，涉及转增股本数量122.17万股，价值122.17万元，涉税24.43万元。调研发现，在合芜蚌示范区内申报并享受该政策的企业全是为“新三板”上市扩资而准备，2016年下半年因中小高企集中申报“新三板”，政策呈现账面利好，2017年前三季度，因经济增长速度放缓，中小企业发展速度下行，政策申报数量大幅下降，待年底中小企业申报“新三板”高峰时可能有所好转。

6.股权激励与技术入股延期纳税政策

该政策包括三种类型的递延纳税优惠。一是非上市公司股权激励20%优惠税率递延纳税政策。截至2017年9月，仅合肥有1家非上市公司10人享受该项政策，缓交个税22.61万元。二是上市公司股权激励纳税期限延长至12个月的政策。2016年，合芜蚌示范区共有2家企业533人享受该项政策，涉及股票1152.48万股，价值9099.58万元；2017年1—9月，共有6家企业635人享受该政策，涉及股份1245.39万股，价值11054万元。其中，合肥执行情况最好，芜湖和蚌埠无人申报。三是企业或个人以技术成果投资入股的递延纳税政策。合芜蚌示范区内尚无企业享受技术入股投资延期纳税政策。

三、政策存在问题

1.区域协同创新需要加强

合芜蚌示范区内三市协同联动及辐射带动效应需要进一步加强，政策体系的配套协调需要进一步强化。合芜蚌示范区应推动合肥、芜湖、蚌埠三市之间、三市与省内其他城市之间联动发展，提升放大安徽板块整体效应，提升示范区乃至安徽省在全国区域发展和竞争中的战略地位。

2.政策本身亟待完善

税收政策方面，政策执行低于预期目标。在调研过程中，企业反映较多的部分政策与中央政策存在“上下一般粗”的情况、兑现申报“上下游”环节复杂、相关政策享受门槛较高、政策享受主体数量偏少、政策激励程度有限、配套政策出台滞后等问题，导致部分政策无企业享受，如创投法人合伙人70%投资税前扣除和5年以上非独占许可转让所得税优惠政策。

科技成果收益权与处置权政策方面，多业务条线管理与成果转化相机选择的实际需要相悖，监管重心过于偏重维护国有资产安全、确保“三公”等方面。

人才政策方面，现有政策体系中主要针对高端人才,对中小企业紧缺的技能实用型人才激励不足。

科技金融政策方面，融资困难的科技型企业根据现有政策仍然难以获得金融支持，多层次的科技投融资体系还需要进一步健全。

除此之外，现有的合芜蚌示范区创新政策体系中对众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠、研发仪器设备加速折旧、研发费用税前加计扣除政策均未涉及。

四、未来政策建议

1.税收方面的政策

落实并完善现有支持企业创新的税收优惠政策。可将企业职工教育经费8%税前扣除政策归并到研发费用加计扣除政策里，一并统计测算。省国税局、省地税局、省科技厅、省经信委、省发改委针对创投企业法人合伙人所得税、转增股本个人所得税、股权激励和技术转让个人所得税等政策联合出台可操作性细则，使企业能真正意义上享受到优惠。试点实施普惠性税收优惠政策。出台高校院所、高新技术企业和科技型中小企业对科研人员科技成果转化股权激励的个人所得税递延纳税或减免政策，对企业提供四技服务免征增值税，对“双创”孵化机构实行税收优惠政策。

2.科技成果转化方面的政策

构建科技类国有无形资产管理规范。完善和规范无形资产成本核算，进一步明确科技成果的作价入账方式和价值确定。探索赋予科研人员科技成果专利所有权。将科技成果的专利权或专利申请权在科研人员与单位之间进行更为有效的制度划分，解决科研人员获得科技成果收益奖励时存在的负税过重问题，调动科技成果转化的积极性。

3.人才方面的政策

加速高校院所与企业间人才自由流动。完善科研人员在企业与事业单位之间流动时社保关系转移接续政策。促进海外高层次人才居留便利化。简化来华工作手续办理流程，新增工作居留向永久居留转换的申请渠道。统筹解决海外高层次人才家属医疗、子女教育问题。

4.金融方面的政策

支持建立多层次资本市场。支持安徽省区域性股权市场运营机构在合芜蚌示范区开展新三板的推荐业务试点。

五、结语

合芜蚌示范区建设十年来，总体上，创新试点政策的执行和落实效果明显，有力促进了区域创新发展。但是，通过实地调研和座谈交流，发现在政策的实施和执行过程中，出现了各种各样的问题，从而使政策难以实现预期目标。未来应结合安徽实际，制定和出台更多具有地方特色的突破性政策措施，这需要决策者大胆改革，勇于探索，敢于担当，并积极营造激励创新、宽容失败的良好氛围和政策环境。