城市商业银行能改善资本配置效率吗？

刘晨晖，陈长石

(1.东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

城市商业银行(以下简称“城商行”)是中国银行业的重要组成部分，承担为中小企业提供外部融资的职能。近年来学术界在城商行发挥何种作用这一核心问题上产生了两种观点：钱先航等[1]认为，由于股权结构的特殊性，城商行受地方政府影响，很难按照市场规则进行信贷配置；La Porta等[2]则认为，政府控制银行是全球范围内的普遍现象，这是由银行业在国民经济中的特殊地位决定的，不能就此否定城商行在资本配置方面的积极作用。由于金融抑制和所有制歧视是中国银行信贷配置的两个显著特征[3]，非国有企业和中小企业往往很难获得来自大型国有银行的信贷支持，所以城商行能够弥补大型国有银行空白，通过向中小企业提供贷款达到提升资本配置效率的目的[4]。

城商行是具有鲜明区域政治导向性的地方金融机构[1]，目前关于地方政府背景对银行经营绩效或效率、不良贷款水平乃至地方经济的影响等一直是学者们关注的热点问题。现有国内关于城商行的研究主要集中在两个方向：一是股权结构对城商行经营绩效的影响。郑荣年[5]认为，城商行股权结构的特殊性主要体现在地方财政持股，这决定了城商行与地方政府之间的矛盾联系。对此，多数实证分析得到了股权向地方政府集中会对城商行经营绩效产生负面影响的研究结论[6-7]。祝继高等[6]发现，地方政府作为城商行大股东存在“掏空”动机，控股能力越强，银行不良贷款率越高，贷款集中度越高，经营绩效也越差。也有少数实证研究认为，股权向地方政府集中有助于提升城商行的经营绩效，如李维安和曹廷求[8]采用28家城商行的调查数据发现，集中型股权结构能够显著提升银行经营绩效。二是结合中国特殊的制度情景讨论地方政府干预对信贷配置的影响。以地方官员的晋升激励为前提，钱先航等[1]发现，当地方官员晋升压力增大时，城商行会减少贷款；从期限结构看，减少的是短期贷款，中长期贷款反而会增加。刘冲和郭峰[9]则在地方政府多目标视角下，更细致地考察银监局局长和市委书记对城商行信贷风险的影响，发现银监局局长任期与城商行不良贷款率负相关，而市委书记任期与不良贷款率正相关。

从历史视角来看，城商行职能定位始于1998年防范与化解地方金融风险的一系列重大措施。由于扩张速度过快、治理水平不高和规范性不强等问题逐渐暴露，1993年前后以城市信用社(以下简称“城信社”)为代表的地方性金融机构不良贷款开始大幅度增加，严重危害了地方金融稳定。为了化解地方金融风险，中央政府先后出台《关于进一步加强城市信用社管理的通知》《整顿城市信用合作社工作方案》等文件，希望通过组建城商行清理城信社的不良债务。按照1995年国务院发布的《城市商业银行暂行管理办法》，城商行股东主要是当地企业、个体工商户、城市居民和地方政府，其中地方政府作为最大股东，持股比例在30%左右。在实际操作中，地方政府持股比例往往远高于30%。即使2002年之后，城商行陆续开始引入战略投资，地方政府高比例持股情况并未发生明显变化[10]。随后国民经济形势逐渐好转，城商行圆满完成了化解地方金融风险的任务，并在地方政府支持下不断发展壮大，逐渐被赋予了“为中小企业提供金融支持，为地方经济搭桥铺路”的职能。

在上述发展过程中，城商行呈现出本地化和地方政府背景两个明确的特征。1998年之后，随着国有企业改革推进以及外向型经济带动下的非国有经济部门高速发展，不同所有制企业经营特征差异越来越明显[11]。进一步，不同所有制企业对金融服务需求出现分化，国有企业趋向于与正规金融系统合作，而非国有企业趋向于与非正规金融系统合作[12]。随着金融服务需求分化，城商行作为地方金融机构，在与中央企业等大客户谈判时经常处于不利地位，难以与四大国有银行以及全国性股份制商业银行展开竞争，这决定了城商行的经营策略是利用其区域性、灵活性和本地化优势，为具有较强实力的本地企业服务。同时，地方政府为追求经济绩效，存在较强的动力扶持城商行发展。正是通过与地方政府的互动，城商行得以不断发展壮大，两者之间的联系不断强化。

总的来说，城商行的发展历程可以大致分为规模扩张和效率提升两个阶段，地方政府在两个阶段中发挥了不同的作用。客观地看，如果在规模扩张阶段没有地方政府支持，城商行很难在如此短的时间内发展壮大，因而不能一味地因为地方政府干预所产生的信贷配置扭曲来否定城商行的作用。但不可否认的是，随着金融市场发展趋于饱和，城商行规模扩张的边际收益递减效应越来越明显，逐渐转向效率提升。在路径转换过程中，地方政府干预很可能成为阻碍资本配置效率提升的影响因素。这与中国经济增长模式及经济结构调整、政治晋升激励机制是密切相关的。作为中介机构，城商行最重要的职能是通过信贷配置提升实体经济的资本配置效率。因此，对城商行的判断标准应当设定为其是否有助于提升资本配置效率，而非是否存在地方政府干预。从现有文献出发，从金融发展视角研究城商行对资本配置效率影响的经验分析还比较少。

由于数据类型、时间跨度和计量方法等差异，关于此问题的经验分析难以达成一致的研究结论。事实上，准确识别城商行对资本配置效率的影响并非易事。第一，作为基础性要素，资本在配置过程中受到许多因素影响，容易出现遗漏变量问题。第二，作为金融市场发展与经济增长之间关系的延伸，城商行与资本配置效率之间存在双向因果关系。虽然参照LLSV[注]La Porta,R.，Lopez-de-Silanes,F.，Shleifer,A.，Vishny，R.，合称LLSV。的“法与金融学”经典理论，可以将产权和投资者保护等制度的完善程度作为工具变量，但在地级市层面很难找到衡量其法治和产权保护等制度的准确指标，因而这一方法不适用于讨论城商行对资本配置效率的影响。第三，并非所有地级市都设立了城商行，部分文献依据城商行存在与否进行分组回归，容易出现自选择偏误。

本文尝试采用准自然实验方法对城商行是否有助于改善资本配置效率进行经验分析。与已有文献相比，本文的贡献主要体现在以下三个方面：第一，在分析关于城商行对资本配置效率的影响时，采用准自然实验方法尝试解决内生性问题。第二，利用工业企业数据从微观层面衡量地级市资本配置效率。在已有关于资本配置效率的诸多描述方法中，Wurgler[13]提出的投资弹性被学术界广泛认同。目前国内外已有采用Wurgler[13]的方法测算资本配置效率的研究，主要采用的是跨国数据[14]以及全国或省级层面行业数据[15]。为了实现本文研究目标，本文基于2002—2009年工业企业数据库，测算了地级市资本配置效率。第三，从地方政府多重目标视角，对回归结果蕴含的微观机理进行经济解释，为在中国情境下理解地方政府、银行与企业三方关系提供了新的视角。

二、研究设计

(一)双重差分模型的适用性

作为评价政策实施对经济个体影响的动态准自然实验方法，双重差分法具有简单易用和回归方法成熟等优点，越来越受到学术界关注。双重差分法不是简单地对比政策前后的均值变化，而是将控制组与处理组之间的个体回归结果进行对比，在剔除非政策因素影响之后，判断政策影响是否具有显著的统计意义。与其他准自然实验方法类似，双重差分法按照是否实施政策对样本进行分组，并进一步通过匹配、回归和分层等平衡样本方法将非政策因素影响随机化，达到解决内生性的目的。除此之外，由于能够使用固定效应模型进行估计，双重差分法既能控制样本之间不可观测的个体异质性，又能控制随时间变化的不可观测总体因素的影响，有助于得到无偏估计。本文首先介绍双重差分估计在城商行与资本配置效率研究中的适用性。通常使用双重差分法进行研究需要满足以下两个假设：

一是随机性假设，即保证受到政策影响的个体是随机出现的，包括分组随机性和个体随机性等。当满足该假设时，政策实施与样本选择之间是外生关系。在考察城商行发展历程和金融改革演进之后，理论上城商行是可以满足随机性假设的。其主要原因在于：作为城商行前身，城信社在1992年之后进入高速发展期，到1993年底，全国城信社数量达到4 800家。然而，随着许多地方城信社暴露出管理不规范、经营水平低和不良风险比例高等问题，为了化解地方金融风险，中央政府责成地方政府对城信社进行整合，城商行就是在这种环境下成立的。对地方政府来说，作为新兴金融机构，当时城商行的定位并不清晰，是否真正能够发挥化解金融风险的作用以及未来的发展前景并不明确。不仅如此，申请成立城商行很可能会向中央政府暴露本地存在金融风险的事实，影响官员晋升，因而地方政府对于城商行的态度并不积极。在早期城商行成立时，地方政府寻租问题并不明显，是否组建城商行主要是由金融风险严重程度外生决定的，这保证了组建城商行是满足随机性假设的。据统计，截至1999年，全国各地完成了将约2 300家城信社纳入到90家城商行组建范围的工作，这批城商行广泛分布于不同级别城市，既有北京、上海和深圳等一线城市，又有杭州和南京等二线城市，也有沧州、开封和南阳等三、四线城市。

二是样本同质性假设，即保证控制组和处理组样本除了在接受政策这一点存在差异之外，其余各方面都是类似的。对任何一种准自然实验方法来说，满足样本同质性假设都是非常关键的。只有当该假设满足时，才能够通过差分剔除控制组和处理组中不可观察因素的影响，准确地识别回归模型中解释变量与被解释变量之间的因果关系。对于采用双重差分法的原始数据来说，大多数都是不满足同质性假设的，需要采用匹配、回归和分层等方法进行平衡处理。为了增强可操作性，在采用双重差分法时，学者们根据经济个体的动态性，将样本同质性假设简化为平行假设，即考察样本是否随着时间变化向相同的趋势变化，只要满足平行假设，就认为样本是大致相同的。就本文所研究的问题来说，资本配置效率是笔者最为关注的，根据测算结果，包括控制组和处理组在内的地级市资本配置效率的时间趋势均是相同的，即满足样本同质性假设。

(二)计量模型与指标选择

按照双重差分法，本文采用的计量模型如下：

ηit=β0+β1treatit+β2yearit+β3treatit×yearit+β4Zit+εit+μit

(1)

其中，i代表地级市；t代表年份；η代表资本配置效率；treat代表是否存在城商行的虚拟变量，当取值为1时，表明该地级市存在城商行，取值为0表明该地级市不存在城商行；year代表城商行成立年份的虚拟变量，在回归结果中，将采用序数英文字母表示，first代表成立第一年的虚拟变量，如果是则为1，如果不是则为0，如此类推；treat×year是交互项，其估计系数β3衡量城商行对资本配置效率的影响；借鉴已有研究，在模型(1)中加入了代表地级市特征的控制变量Z，用于平衡城市特征对资本配置效率的影响，包括人口密度、实际人均GDP、房地产固定投资、年末金融机构存款余额/GDP、年末金融机构贷款余额/GDP、第二产业/GDP、大学在校生人数、进出口总额、人均拥有道路面积和财政科技支出。控制变量来自于历年《中国城市统计年鉴》、中经网以及笔者的测算估计，涵盖了全国284个地级市的各项指标，由于样本缺失，最终共有233个地级市。对部分变量进行了取自然对数处理，由于存在样本缺失，面板数据是非平衡的。

对模型(1)的估计，首先需要测算地级市的资本配置效率η。在已有测算方法中，Wurgler认为在市场经济条件下，资本配置效率改善意味着金融系统能够更有效地引导资金由回报率较低的企业流向回报率较高的企业，并据此提出了衡量资本配置效率的投资弹性系数，本文采用与Wurgler类似的测算方法：

ln(Ijt/Ij,t-1)=α+ηln(Vjt/Vj,t-1)+εjt

(2)

其中，j代表企业；t代表年份；I代表固定资产合计；V代表利润水平；η越大，表明资本配置效率越高。根据聂辉华等的建议，笔者按照以下三个步骤对工业企业数据库样本进行处理：第一步，以两两相邻年份为准，逐年对工业企业数据库进行配对，确定连续两年进库的工业企业，其优点是可以最大程度地识别出固定资产投资在工业企业间的流动。第二步，剔除固定资产合计、工业增加值和利润水平异常的样本点和缺省值。第三步，按照企业所有权属性对企业样本进行分组。

为了观察准自然实验方法能否有效剔除内生性影响，本文同时采用面板数据双向固定效应模型进行估计，并将其与双重差分法的回归结果进行对比。从估计方法上看，两种方法不同之处仅在于计量模型中是否存在交互项treat×year。此外，在取差分之后，本文样本考察时期为2003—2009年，在此期间，作为中国深化金融体制改革的标志性年份，2005年出台了诸多对后来影响深远的政策措施，如汇率改革、利率市场化和股权分置等。为了控制金融改革对回归结果的影响，笔者对2006—2009年金融改革之后的样本进行了二次回归。变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量的描述性统计

(三)双重差分成立的若干检验

为了考察本文计量模型是否适用双重差分模型，分别根据随机性假设和样本同质性假设对样本进行检验。关于随机性假设的检验，主要关心设立城商行的决定是否会受到地级市资本配置效率高低的影响，即计量模型中的资本配置效率η是否会影响treat。由于目前没有能够直接对随机性假设进行统计检验的方法，笔者主要通过对比控制组和处理组主要统计指标以及分布的方法进行检验，由于treat代表是否存在城商行的虚拟变量，所以将treat取值为1的样本划为处理组，取值为0的样本划为控制组。如果控制组和处理组的结果存在明显偏差，表明设立城商行的决定很可能受到来自资本配置效率的影响，否则，两者就可以看作外生的。在剔除异常值之后，全样本、国有企业样本和非国有企业样本控制组和处理组资本配置效率的描述性统计如表2所示。三组样本处理组和控制组资本配置效率的主要统计指标非常接近，表明资本配置效率并未对城商行设立存在明显干扰。随后分别对全样本、国有企业样本和非国有企业样本分组指标与资本配置效率的相关系数进行计算，所有结果的相关系数均非常接近于0，表明城商行是否存在与资本配置效率之间是近似外生的。

表2 不同样本控制组和处理组资本配置效率的描述性统计

关于平行趋势假设的检验，主要关心的是随着时间变化，不同地级市资本配置效率是否存在类似的演进趋势。本文分别对全样本、国有企业样本和非国有企业样本控制组和处理组的资本配置效率进行平行趋势假设检验，[注]限于篇幅，本文没有详细介绍这一方法的检验原理，有兴趣的读者可查阅相关文献。结果如表3所示。根据这一检验方法，当中括号内p值小于0.100时，则表明上期与当期不满足共同趋势假设，而当最后一行p值小于0.100时，所有样本不满足共同趋势假设。可以看到，除了非国有企业q=2期时，p值小于0.100之外，其余所有p值均是大于0.100的，表明本文样本均通过了平行趋势检验。因此，本文样本是满足平行趋势假设的。

表3 不同样本资本配置效率是否满足样本同质性假设的检验结果

注：小括号内为标准差，中括号内为p值。

三、回归结果

(一)基准回归结果

首先，采用双重差分模型估计得到模型(2)的回归结果，衡量城商行对资本配置效率影响的交互项treat×first和treat×second均未通过显著性检验。其次，在基于2006—2009年样本的模型(4)的回归结果中，交互项treat×first和treat×second系数分别为-0.067和-0.053，并且至少在10%水平上通过了显著性检验，表明2005年金融改革之后城商行对资本配置效率的影响显著为负。最后，对比两种方法得到的结果，采用双向固定效应模型时，由于缺乏对城商行与资本配置效率之间双向因果关系的控制，模型结果存在比较严重的内生性，城商行对资本配置效率的影响是正的，在经过双重差分法修正之后，城商行对资本配置效率的影响变为负。全样本回归结果如表4所示。

表4 全样本回归结果

注：括号内为t值，采用地级市的聚类稳健标准误计算；*、**和***分别表示在10%、5%和1%的显著性水平下显著；控制个体效应和时间效应；限于篇幅，没有报告控制变量，下同。

为了进一步讨论城商行影响资本配置效率的作用机制，本文分别采用国有企业样本和非国有企业样本进行资本配置效率分析。在模型(1)中，交互项treat×first和treat×second均未通过显著性检验，表明在2003—2009年的整个样本考察时期内，城商行对国有企业资本配置效率的影响是不显著的。在模型(2)中，交互项treat×first与treat×second系数分别为0.430和0.366，并且至少在5%水平上通过了显著性检验。从估计系数值来说，城商行对于提升国有企业资本配置效率的影响是非常明显的，表明2005年金融改革之后，城商行的发展有助于改善国有企业资本配置效率。基于非国有企业资本配置效率的回归结果，无论是基于全样本还是金融改革之后的样本，虽然均未通过显著性检验，但系数符号基本为负。国有企业和非国有企业双重差分回归结果如表5所示。

表5 国有企业和非国有企业双重差分回归结果

综上所述，本文回归结果可以归纳如下：第一，城商行从整体上导致资本配置效率降低。第二，从城商行对不同产权属性工业企业资本配置效率的影响来看，城商行有助于改善国有工业企业的资本配置效率，而无助于改善非国有工业企业的资本配置效率。第三，2005年金融改革之后，城商行对工业企业资本配置效率的影响更加明显。

(二)对回归结果的进一步解释

根据已有文献的归纳总结，中国地方政府面临着经济规模最大化、国有资产保值增值和经济社会环境稳定等多重目标。在面临多重目标情况下，地方政府选择哪个作为首要目标，主要遵循以下两个原则：第一，受所处的外部环境影响[18]。第二，指标是否能够被量化考核。在上述多重目标中，区域性金融风险是偶发事件，具有较强的不确定性且事后责任很难界定。因此，在大多数情况下，地方政府更关注经济规模最大化和国有资产增值保值两项目标，而如何在两者之间达成均衡则是地方政府实施经济政策的主要目标。这也是理解地方政府与城商行之间关系的关键前提，本文回归分析所得到的研究结论就是样本考察期内三者所形成的均衡关系。

通过指导城商行向行政区内所辖国有企业配置信贷资源是地方政府的最优策略。2003年银监会成立之后，地方政府对城商行的直接干预变得越来越不经济。银监会从资本充足率、杠杆率、拨备率和流动性四个方面对银行经营行为设定了一系列可量化的考核指标，这些指标对地方政府干预城商行信贷配置的冲动形成了有效制约。地方政府干预并非是决定信贷配置的唯一因素。在地方政府多重目标下，城商行同样是国有资产的重要组成部分，肩负着保值增值的责任，地方政府采取行政命令干预城商行的信贷配置，很可能会导致国有资产受损。在这种情况下，地方政府对城商行信贷配置的直接行政性干预越来越谨慎，而是转而采取产业政策指导、股权担保和利息补贴等市场化手段引导城商行向其支持的产业或企业进行信贷配置。城商行为了最大限度地完成监管指标和照顾地方政府利益，同时最小化甄别信息成本，偏好选择在享受地方政府资助国有企业范围内按照市场原则进行信贷配置。地方政府采取上述策略既能通过促进企业增长来扩张本地经济规模和增加税收，又能实现国有资产保值增值。事实上，政治关联是中国情境下解决银行与企业之间信息不对称的重要手段。陈长石和吴晶晶发现，当企业展现的信息量与产出不匹配时，政府与银行之间的政治关联能帮助银行对企业进行识别，那些接受政府补贴的企业更容易获得银行贷款。

20世纪90年代末，国有企业“三年脱困”改革在国有经济部门内部形成相对竞争关系，为资源配置效率改善提供了空间，而非正规金融系统的快速发展满足了部分私营企业的资金需求，一定程度上缓解了正规金融系统对私有经济部门资金供给不足的问题。20世纪90年代中前期，国有企业受到外部市场和政策环境变化以及企业内部机制调整的多重挤压，遭遇发展困境，大量国有企业经济效益下滑甚至严重亏损。为此，中央政府以“三年脱困”为目标启动国有企业改革，包括国有经济主动从中小企业层面退出、清算重组经营困难的国有企业以及建立健全社会保障体系。这些改革从根本上改变了国有经济部门的布局结构，使得国有经济能够将资源向具有比较优势的方向进行配置，并通过保留若干规模较大和具有较强竞争力的国有企业保持一定程度上的内部竞争。在这种情况下，只要城商行向经营状态良好的国有企业贷款产生的收益大于向中小企业贷款产生的机会成本，仍有可能从整体上改善资本配置效率，即使不满足上述条件，至少有助于在国有企业范围内改善资本配置效率。

地方政府、国有企业与城商行之间的均衡是以牺牲非国有经济部门资本配置效率为前提的。这是因为：第一，多数私营企业经营规模小，短期内很难大幅提升本地经济规模。第二，私营企业无助于完成地方政府的国有资产保值增值目标。第三，私营企业自身经营规范性较差，申请贷款时经常存在财务材料不全或无担保抵押等问题，银行向其放贷需要消耗大量资源进行信息甄别，搜索成本较高，这也使得城商行对非国有经济部门的支持不足。

四、研究结论与政策启示

围绕近年来学术界关于城商行发挥何种作用而产生的争论，本文首次尝试以城商行设立作为准自然实验，在采用2003—2009年中国工业企业数据库测算地级市资本配置效率基础上，使用双重差分法检验城商行对资本配置效率的影响，并从地方政府多重目标视角对回归结果进行经济解释。本文的研究结论表明：第一，城商行从整体上导致工业企业资本配置效率降低。第二，从城商行对不同所有制工业企业资本配置效率的影响来看，城商行有助于改善国有工业企业的资本配置效率，而无助于改善非国有工业企业的资本配置效率。第三，2005年金融改革之后，城商行对工业企业资本配置效率的影响更加明显。在地方政府多重目标影响下，城商行特殊的股权结构对地方政府、城商行与企业之间均衡的形成产生了关键性影响，导致城商行的最优策略是仅在国有企业范围内按照市场原则选择经营状态良好的国有企业进行信贷配置。但这种均衡是以牺牲非国有经济部门资本配置效率为前提的，大量中小企业游离于正规金融系统之外，势必导致资本配置效率很难明显改善。

根据以上研究结论，本文的政策含义非常明显。通过发展城商行推动资本配置效率提升的关键是将非国有企业纳入城商行信贷配置范围，并逐步加大城商行对非国有企业的信贷投放。实现这一目标需要在以下方面取得重大进展：第一，优化城商行股份结构，降低地方政府股权比例，不断完善银监会垂直监管体系建设，推动市场机制在城商行信贷配置过程中发挥核心作用。第二，地方政府应事先评估相关产业补贴政策所产生的影响，最大限度减小地方政府实施产业政策时对市场机制的扭曲，降低地方政府向城商行释放错误信号的概率。第三，管理制度不规范是导致中小企业融资难的重要原因，应不断加强全社会现代企业制度建设步伐，为中小企业与正规金融系统建立联系创造条件。