农村基层治理的意蕴、困境与优化路径

王 巍

党的十九大报告提出，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，实施乡村振兴战略。这是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标，顺应亿万农民对美好生活的向往而作出的重大决策①田俊秀.多维施策扎实推进乡村振兴战略［EB/OL］.（2018-07-12）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.，是解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间矛盾的必然要求，是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的战略选择，也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。通过乡村振兴战略的实施，要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，这既是党中央力图解决三农问题的政治宣誓，也是乡村振兴战略的具体目标。其中，“治理有效”是乡村振兴的价值目标，而革新基层治理理念、创新基层治理体系、优化基层治理结构则是实现“治理有效”的应然路径。然而，在当前农村基层治理实践中，面临着农村基层治理理念“异化”、基层治理与社会结构“脱嵌”、农村基层行政权力“势差”、治理效益“损耗”的困境，因此，可从矫正治理理念价值偏差、创新基层治理方式、优化基层治理结构、健全基层治理机制层面寻求破解之道。

一、农村基层有效治理的重要意蕴

（一）有助于化解基层矛盾，实现农村和谐

农村基层事务纷繁芜杂，具有模糊性、连续性、碎片化的基本特征。同时，农村基层政府还承担着协调政社、政企、干群等多方关系的职责。这无疑需要农村基层政府具有高超的日常事务处理能力与协调各方利益关系的能力，而基层矛盾化解和协调利益关系能力的高低直接影响着农村基层社会的和谐与稳定。因此，提升农村基层治理能力的过程实际上就是提升基层矛盾处理能力的过程，就是防范和化解基层社会风险的过程，也是实现农村基层社会和谐稳定的过程。

（二）有助于修补基层生态，提升社会资本

由于“现代性”的冲击与侵入，社会转型的加快，不少乡村的传统社会结构开始解体与崩塌，面临着价值理念内向化、虚无化，人际关系疏离化、理性化，乡村治理高成本、碎片化的事实①王巍.乡村扶贫物质资源供给溢出效应研究——基于四川省A村的个案调研［J］.理论导刊，2018（5）.，乡村传统的人际结构和社会生态逐渐变形和扭曲，村民的原子化趋势和不信任感加剧。而农村基层组织文化的涵养与培育，村民自治制度的完善和健全以及基层治理格局的优化，无疑将有助于重构村民之间的社会“联结”，增强村民之间的利益“纽带”和信任度，建构乡村共同体意识，从而修补乡村“碎片化”的社会生态，提升乡村社会资本。

（三）有助于巩固基层政权，提高政府威信

在当前农村基层治理的实践中，不少地方政府治理方式过度行政化、简单化、粗暴化，村民利益表达渠道不畅，政民沟通互动缺失，干群关系矛盾突出，基层政府的公信力和合法性受到侵蚀。因而，变革治理理念，优化基层治理模式就显得尤为必要和迫切。而基层治理能力和治理体系的现代化无疑将有助于基层治理效能的提升，有利于理顺政民、政社关系，强化村民与基层政府的正向互动，促进政民、政社双向交流，消弥民众对基层政府的不信任感，进而有效提高基层政府的公信力，巩固农村基层政权。

二、农村基层治理面临的困境

（一）治理理念“异化”

农村基层政府职能转变滞后，政社、政企、政事不分，基层官员“大政府”思维固化，“官本位”意识固着；部分农村基层政府官员服务意识和服务理念缺失，治理立足点存在偏差，“以我为主”代替“以民为主”，“政府意志”替代“民众需求”；某些基层官员秉持“家长式”行政管理理念，注重“权威式”管控，用“政府管控”代替“社会治理”，管理错位失位问题突出，忽视基层群众、经济组织、社会组织能动性与创造性并挤压其作用空间和价值空间。

（二）基层治理与社会结构“脱嵌”

农村基层政府倾向采取行政式管控模式，通过下达行政命令、指标设定、会议传达、文件落实等强制性方式来贯彻政府意志，采取简单粗放的“自上而下”的“目标管理”来达成管控目的，忽视道德、法律等软性手段的功能价值，用“工具理性”代替“价值理性”，导致治理技术与治理价值“脱节”，单一化管理手段与基层群众多样化需求“脱钩”，一元化行政权力与多元化社会结构“脱嵌”，单向化管控方式与基层自治结构“错位”，基层治理能力与基层社会经济发展目标存在“张力”。

（三）农村基层行政权力“势差”

农村基层治理体系和治理制度不健全，缺少“自下而上”的制度化常态化的社情民意表达渠道，下层民意无法“上传”。同时，随着乡村传统的宗法关系的解体，经济能人和村干部等“乡村精英”不断“俘获”行政资源并结成“利益共同体”，农村基层权力“场域”开始不断向内收缩，造成农村基层行政权力与基层群众的权力“势差”扩大化，并衍生基层行政权力的封闭性和内向性。此外，由于新乡贤的价值偏离和功能异化以及“乡贤参与治理模式”与社会结构“互构”的不确定性，农村基层行政权力“势差”还可能进一步扩大化。

（四）治理效益“损耗”

农村基层治理制度越来越精细化、复杂化，但同时治理制度的贯彻落实却低于预期，不少治理制度执行难、落实差，有些治理制度流于形式，陷入“空转”，而且治理制度之间的衔接性、协调性和系统性不足，治理制度之间的紧张张力加大，治理制度体系的集成性和系统性削弱，造成治理制度成本高，治理边际收益递减，治理效益技术性“损耗”。此外，由于农村基层政府过于依赖“治理技术”而陷入到“形式技术”的怪圈，导致农村基层治理“内卷化”问题突出①李祖佩.乡村治理领域中的“内卷化”问题省思［J］.中国农村观察，2017（6）.。

三、农村基层治理的优化路径

（一）矫正治理理念价值偏差

面对基层政府治理理念偏差的现实，应该加快转变农村基层政府职能，加速推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，进一步厘清政府和市场、政府与社会的职能边界，确定政府权力清单、责任清单和负面清单。通过政府职能的转变、职权的划分和常态化监督倒逼农村基层官员转变治理理念，破除“大政府”思维和“官本位”思想。同时，优化农村基层政府政绩考核模式，建立基层治理满意度民主测评量化体系，由基层群众对治理效果进行评判，注重结果导向，强化治理不作为问责和督导力度，促使农村基层政府官员扬弃扭曲的权力观和管理观。此外，积极开展农村基层政府官员党的群众路线教育实践活动，通过日常理论学习、理论宣讲和常态化培训提升服务意识，树立服务思维，转变工作方式，改进工作作风，重新回归服务价值本位，涵育新时代协同治理理念，进一步提高基层政府服务于农村经济社会发展的能力和水平。

（二）创新基层治理方式

推进农村基层治理体系改革，创新治理手段和治理方式，优化治理模式，重视法治德治的重要价值，充分发挥法治与德治的规范和约束作用，实现德法共治。摒除简单化、单向化的行政管理方式，用制度约束行政权力扩张冲动，实现治理方式的多元化、多样化。具体而言，全面推进依法治村，深入推进依法治理，提升基层官员法治意识，树立法治思维，强化法治理念，实现行政权力的规范运行，提高依法决策、依法行政和依法治理水平。建立村级人民调解委员会，充分发挥人民调解的中介作用，完善依法维权和化解矛盾纠纷机制，引导村民通过合法途径维护自身权益，理性表达合理诉求。同时，充分发挥道德的教化和约束作用，坚持以德治为引领，全面推进农村道德文化建设，构筑乡村治理的道德之基。加快推进农村道德文明建设，加强村民思想道德教育和文化素质培育，涵养道德文化，引导村民崇德尚礼、仁爱亲诚、恭俭孝悌。建立道德评议机制，完善诚信激励约束机制，推进诚信建设，重构乡村诚信文化生态，提升乡村社会资本。另外，通过政府购买专业服务的方式，依托专家咨询系统对本地社情进行精准评估，在动态把握本地社会结构、群众需求和发展目标的基础上合理确定治理模式，确定行政、法律、道德等手段的科学配置，确定自治他治共治的主次之别，根据社会结构、群众需求、发展目标“匹配”治理模式，实现治理模式的结构“嵌入”，并注重评估治理模式与社会结构的“互构”影响，提升治理模式（治理手段）的动态调适性和动态适应性。

（三）优化基层治理结构

加快推进村民自治试点建设，创新自治方式，培育自治组织，涵养自治文化，构建以村民理事会为核心的自治载体，明晰权责利，加快村民自治建设，保障村民自治组织依法参与日常村务决策，构建多方参与的村务联席会议制度，以刚性制度为支撑提升村民话语权，打破村民的“权利困境”，实现共商共建共治。同时，拓宽社情民意表达渠道，健全村民利益表达机制，依法保障村民民主监督权利。通过定期下访、民众建言、村务公开、民主评议“自上而下”和“自下而上”的方式消弭政意民情互动“隔阂”，突破政民双向沟通“阻力阀”，进一步减少信息权力“势差”。此外，逐步转移农村基层政府部分公共职能和公共服务，鼓励有能力的社会组织承接政府公共服务和部分公共职能，并加强激励引导和政策保障，培育社会组织协同治理生态，构造共治共享格局。这样以村民自治试点为牵引，以村民自治制度为保障，以培育和发展社会组织为支撑形成多元协同治理格局，“增溢”行政权力“开放度”，打破少数“乡村精英”对行政权力资源的垄断，使基层治理结构“扁平化”，减少治理权力“势差”。

（四）健全基层治理机制

推进农村基层治理制度化建设，建立健全行政决策机制，完善决策程序和议事规则，提升行政决策的科学化和民主化水平，有效提高行政决策的“有限理性”获益度。同时，按照分级管理、高效统一原则，合理赋予经济强镇更多的社会经济管理权，适度提高发展自主性，建构权责统一、功能完备的管理制度，有效降低行政管理制度成本，拓宽制度管理的获益空间。此外，进一步厘清基层政府与社会组织、经济组织和群众自治组织的权责边界，完善公共服务清单管理制度，并强化准入管理、过程监督与动态考评，提升公共服务供给制度的公益效能。健全新乡贤参与基层治理机制，保障乡贤议事权力，完善乡贤遴选机制和考核制度，强化村民对乡贤的民主监督，赋予村民提名、罢免乡贤权力，防范乡贤权力“私用”和功能异化，提升乡贤治理制度的正向社会“溢出”效益。强化对基层政府的过程监督与结果考核，充分发挥监督的约束和考核的导向作用，确定监督主体、责任和办法，细化考核评价体系和结果公开办法，建立严格规范的考核和追责机制，以监督和考核倒逼治理制度的落实和执行。另外，深化行政管理体制改革，推进职能相近的部门合并重组，加强职能部门间治理制度建设的协作与沟通，减少治理制度的职能重叠性，增强统筹协调和系统衔接度，实现治理制度的协同与相嵌，从而降低治理制度的运行成本和技术性“损耗”，提升治理制度的综合效益和复合收益。