全面认识西方“福利陷阱”

国务院发展研究中心 江宇

目前有一种倾向，就是把当前西方陷入经济困境的原因归结于“福利陷阱”，认为是社会福利导致了西方国家经济下行、债务上升、失业上升，认为拉美国家陷入“中等收入陷阱”是因为社会福利太超前了，并以此为由反对我国大力发展社会事业，这种看法是不正确的。当前西方陷入经济困境是资本主义自身固有矛盾周期性爆发的结果，并非福利制度所导致。事实上，福利制度对危机起了缓冲作用，但这种缓冲作用并不能从根本上消除危机。所以一旦危机爆发，福利制度反倒成了危机的“替罪羊”。

一、西方福利制度使西方社会的劳资矛盾得到暂时修复，但是并没有从根本上改变资本主义基本矛盾

西方福利制度是19世纪萌芽、“二战”之后全面建立、成熟的，其实质是资本主义政府对日益兴起的工人运动的回应，是暂时缓解劳资矛盾的一种手段。

西方福利制度的发展，可分为三个阶段：第一阶段是萌芽阶段。19世纪，欧洲国家相继确立了资本主义生产关系，同时劳资矛盾也日趋尖锐。在不断爆发的工人运动推动下，建立了有限的社会福利制度，如德国俾斯麦政府于19世纪80年代相继通过了《疾病保险法》《事故保险法》和《养老保险法》等。

第二阶段是成熟阶段。从“二战”到20世纪70年代，是西方社会福利制度大踏步完善的时期。欧洲国家从20世纪50年代起普遍建立了被称为“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，英国建立了资本主义国家第一个全民免费医疗制度，运行至今。美国于20世纪30年代建立了社会保障制度，60年代通过了数百项涉及民权、税收、教育、医疗、就业、养老、消除种族歧视的政策。这一阶段社会福利制度大大扩展，有几个原因：一是经过20世纪30年代的“大萧条”，自由市场经济受到反思，政府的职能加强；二是经过“二战”，西方特别是欧洲的生产力受到破坏，建立福利国家成为恢复实体经济、增进社会团结的重要途径；三是1917年苏联成立之后，实现了全民就业、职工福利，与苏联竞争的压力和西方国家社会运动的推动。在西方国家，主张马克思主义、社会民主主义的政党的影响日益上升，推动了社会福利建设。

第三阶段是新自由主义改革阶段。20世纪70年代，西方资本主义国家经过20多年和平发展，再一次进入产能过剩、资本集中、需求不足的经济周期，表现为经济增速下降。这时，垄断资本从自身利益出发，把经济下行的原因归结为政府支出过多，并推动了以削减税收、削减福利、放松对资本的管制为主要特点的新自由主义改革，其代表人物是美国的里根和英国的撒切尔。这个阶段，西方国家普遍削减了对福利的支出，并推动社会事业市场化、商业化。这些做法，在短时间内减轻了企业负担、维护了企业的利润，但是长期来看，却导致社会两极分化越演越烈，成为加剧经济危机的隐患。

回顾历史，认识西方福利制度的实质，要把握四点：第一，福利制度是资本主义制度下的自我改良，是缓和劳资矛盾的手段，在某种程度上也是工人运动的成果。第二，20世纪50～70年代，是西方社会福利发展最快的时期，也是经济发展最快最好的时期，这表明良性的社会福利制度，对推进经济增长、社会和谐具有积极作用。第三，福利制度的建立，并没有改变资本主义社会的本质。西方福利国家的建设，是在二战削弱了利益集团、苏联的制度竞争、西方国家内部的社会运动等特殊因素下，资本对劳动者的暂时妥协。但是，到20世纪80年代之后，这种外部压力逐步减弱和消失，西方国家的资本特权迅速膨胀，资本的力量大大超越制约资本的力量，资本主义生产方式的危机就再度出现了。第四，资本主义国家的“高福利”模式，是建立在剥夺发展中国家的基础上的，如果没有一系列发展中国家充当“世界工厂”，西方的福利国家是不可能建成的。

二、经济危机是资本主义自身矛盾导致的，“福利陷阱”并非西方经济危机的主要原因

2008年以来，大量西方国家出现经济停滞、失业上升、债台高筑等现象。有人认为，这是因为福利支出过多，导致人们懒惰、政府负债、经济缺乏效率。这种说法并不成立。

首先，这种说法不符合历史事实。经济危机不是一个新现象，在没有建立福利制度之前，资本主义社会同样会周期性出现经济危机。自1825年资本主义世界出现第一次全面经济危机以来，世界性经济危机每隔几十年就周期性出现，而福利国家至今只有半个世纪的历史。可以说，恰恰是因为建立了福利制度，所以才实现了二战以来罕见的长达半个多世纪的经济增长，福利制度缓冲了危机的到来。这就好比，资本主义制度像一列高速运行直至失控的列车，而福利制度则是安全带和刹车。说“福利陷阱”导致了危机，就好比说是安全带导致了车祸一样，是混淆因果。

福利制度最主要的功能之一是弥合收入差距，如果说西方国家“福利过度”了，那么必然表现为收入差距过小。但事实上，20世纪70年代之前，在西方福利制度健全的时候，收入差距是有限的。而20世纪70年代之后，西方国家收入差距迅速增长，美国的基尼系数从1980年的0.372增加到2008年的0.451，回到1927年大萧条前的水平，最富裕的1%人口所占国家财富的总和从1980年的10%扩大到2008年的23.5%。可以想象，假如没有福利制度，两极分化还会比这更为严重，危机恐怕早就发生了。

其次，这种说法不符合本轮金融危机的事实。福利制度导致了“人们懒惰、不肯工作”吗？葡萄牙、意大利、希腊、西班牙是欧洲债务率最高、最早遭遇经济危机的几个国家，被一些观点视作是“福利病”的代表。但是，他们的职工人均年工作时间都排在发达国家当中的前列，希腊人均工作时间超过2000小时，是世界上最长的国家之一。而经济受冲击较小、以创新著称的制造业强国德国，人均工作时间仅1400小时左右，丹麦、瑞典也仅有1400～1600小时，但这几个国家的经济都很稳健。怎么能说是因为福利而导致的劳动积极性下降呢？

实际上，资本主义国家的失业率上升，并非因为老百姓不肯干，而是由于找不到工作，资本主义制度有制造“剩余劳动力大军”的内在趋势。希腊自20世纪80年代以来接受新自由主义的思想，把发展经济的希望寄托在金融业和服务业上，实体经济虚弱，这是其失业率高的基本原因。美国2007年的失业率为4.62%，这是一个正常水平，而两年后达到9.62%，希腊的失业率从2008年的7.77%持续上升至2013年的27.49%，如果说失业是由于福利造成的，那么这些国家的福利早就很高了，为什么会在几年时间内有这样大的跃升呢？实际上，美国的失业也是由于经济过度金融化、实体经济空心化所导致，和福利无关。

福利制度导致政府负债过高吗？不是的。从历史来看，美国的赤字率由2007年的-3.55%扩张至2009年的-12.67%，英国的赤字率由2007年-2.67%增长至2008年的-5.19%，再增长至-10.1%。希腊则由2007年的-6.71%扩张至2008年的-10.18%，再扩张至-15.14%，但这些国家福利制度的建设都是渐进的，而不是2007年之后突然增加的。实际上，资本主义国家政府负债的增加，主要原因是自20世纪80年代以来，西方国家已经出现经济危机的苗头：资本扩张导致供给过剩、劳动者相对贫困化、需求不足，资产阶级政府为了刺激经济，实行宽松的财政和货币政策，通过负债来维持资本集团的利润，这是其债台高筑的主要原因。

拉美陷入“中等收入陷阱”是因为福利制度吗？相当流行的一种观点认为，拉美国家20世纪90年代以来陷入经济危机、“中等收入陷阱”是社会福利导致的，这个观点也不成立。拉美的福利水平并不高。从医疗看，公共医疗支出占卫生总费用的比例，全球平均为60.1%，OECD国家为62.1%，北美为49%，欧盟为77%，东亚为66%，拉美为51%，拉美显著低于发展水平与之相近的东亚。而个人支出占卫生总费用的比例，拉美达到31%，远高于全世界平均水平18%，从养老金的覆盖率看，巴西、智利、墨西哥非正规部门养老金的覆盖率还不到30%。从历史来看，拉美国家从1990年以来，阿根廷、巴西、智利、墨西哥等主要大国，对医疗、教育等公共事业的财政支出占GDP的比重，始终处在比较稳定的水平，波动通常在1个百分点之内，不存在一些学者说的“福利大跃进”。从收入差距来看，拉美是世界上收入差距最大的地区之一，而社会福利的主要功能之一就是缩小收入差距。所以，拉美国家无论如何不能称为“高福利国家”。

拉美国家陷入中等收入陷阱，是其发展道路出了问题。阿根廷、巴西等国独立之后，曾经走上独立自主的道路，建立了工业体系，但是20世纪70年代之后实行了新自由主义的改革，主动放弃经济主权，使得经济命脉为外部大国所操纵，变成单纯依靠出卖资源的依附型经济。由于民族产业薄弱，经济增长缺乏内在动力和后劲，从而产生巨额赤字和债务。阿根廷30%人口陷于贫困，失业率超过20%，这和“福利陷阱”有何关系？

三、中国既要避免“福利陷阱”，又要在社会福利事业上发挥好社会主义制度的独有优势

有人担心，我们还是发展中国家，搞社会福利会导致“福利病”和政府负担过重。这种担心是有道理的。但是，要避免“福利陷阱”，办法并不是在现在的基础上取消或降低社会福利的标准，而恰恰是要发挥社会主义制度的优越性，对社会福利进行总体设计，建设成本适宜而又公平的社会福利制度。

西方出现“福利陷阱”，并不是因为办了社会福利，而是其基本政治经济制度所造成的。第一，在私有制的社会基础上，政府没有足够能力通过税收为社会事业筹资，因此就只能靠发行货币或贷款来保障社会事业，从而形成政府负债。而在社会主义国家，以公有制为基础，政府也有较强的税收能力，所以可以用税收、国有资产收益、国有土地等办法来直接为社会福利筹资。

第二，在西方国家，20世纪80年代之后进行了社会事业的私有化、市场化改革，社会福利的成本上升了。所以，“福利陷阱”是因为资本从社会事业中赚取了太多的超额利润，而不是因为老百姓享受得太多了。要解决问题，途径应该是扭转社会事业的商业化、市场化格局，而不是去降低老百姓的福利。拿医疗来说，美国医改之前，医疗费用过高导致其经济丧失竞争力，美国的医疗保险和医院以私有制为主，卫生总费用占GDP的18%，还有4000多万人没有医保，而以公立医院为主的英国、法国、德国等国家，卫生总费用仅占GDP的10%～12%，但却实现了全面覆盖，并且健康产出和公平性均高于美国。因此，福利陷阱绝不意味着不需要发展社会福利，而是因为在资本主义的政治经济体制下，只能通过这种成本较高、广种薄收的办法，才能让公众获得福利，来维护社会的稳定。

第三，资本主义多党制和竞争性选举，容易催生政党的短期行为、过高的福利承诺和福利刚性，缺乏控制社会福利成本的动力。西方国家利益集团的活动，从社会福利事业中攫取超额利润，也推高了成本，其典型是美国的医疗改革，商业保险公司、医药商业集团等利益集团通过游说议员、政治献金等方式影响政策，抵制政府控制医疗成本的努力，自1998年以来，世界前20位医药企业政治献金花费超过14.3亿美元。这也是西方国家社会福利成本过高的原因之一。

为什么说可以在社会福利事业上发挥社会主义制度的优越性呢？首先，从福利的供给来看，生产资料是由国家代表全社会占有，国家掌握着巨额的由公有制企业所得的利润。完全可以拿出一部分公有制经济的收益，让国民享受较高的医疗、教育等服务，从而迅速提高其科学文化素质，进而促进生产力，形成良性的循环。其次，社会主义国家的政府和人民有着共同的长期利益，可以避免竞争性选举条件下形成的不切实际的高福利承诺。最后，社会主义国家的公共服务系统、社会福利事业主要由公益性的公立机构承担，国家可以通过规划和引导，让其面向全民提供基本而公平的普遍服务，可以避免公共服务机构逐利性导致的服务成本过高，最后转嫁到纳税人和公众身上。

当前，我国的社会事业取得了很大进步，但是经济发展和社会发展不平衡的局面尚未根本改变。我们一方面要以西方为鉴，防止“福利陷阱”，另一方面又要稳步发展社会福利事业，真正让改革成果由人民共建共享，切实落实“以人民为中心”的发展思想。