民族地区新型城镇化进程中政府治理转型问题探讨*

宋才发 郭 婧

在民族地区“以人为本”的新型城镇化进程中，广西壮族自治区既隶属全国14个集中连片特困地区，也是乡村贫困向城市转移较为典型的地区。本文拟以广西壮族自治区的实际情况为例，就民族地区在新型城镇化进程中，政府如何实现治理能力和治理方式转型问题展开探讨，以请教于大家。

一、民族地区新型城镇化进程中政府治理面临的主要问题

（一）乡村贫困向城市转移的问题

广西是农村劳务输出的大省（区）。在民族地区新型城镇化背景下，农民工进城务工是农村贫困向城市转移的集中体现。这主要是由三个基本因素决定的：1．农民工基本上被排斥在城市户籍之外；2．农民工城市边缘化特征突出；3．农民工医疗保障和社会保障程度较低。广西大量由乡村转移到城市的青壮年劳动力，由于文化素质和技能熟练程度普遍较低，通常多从事劳动密集型行业。这类行业的劳动收入水平最低，他们在透支生命和健康之后所获得的劳动报酬，除了维持一家人的基本生活开支外，基本上所剩无几。这类农民工即使进城安家落户，也只能说是由“乡村贫困”转变为“城市贫困”，其家庭成员的生存和发展状况，基本上隶属于城市的弱势群体之列。［1］地方政府要治理这个由乡村贫困向城市转移的问题，必须高度重视民族地区“普遍教育贫困”状况，从根本上解决劳动者“能力贫困”问题，扎实提升他们的自我自主就业创业能力。要实施以政府组织培训为主导，进行有重点、有差别化的岗前培训；要充分利用先进的信息技术，实现外出务工人员劳动技能培训模式和培训方式创新；支持和鼓励参与培训的务工人员坚持学用结合、学以致用，切实提高培训的含金量；尤其要根据务工人员就业去向实际，在农民工主要输出地构建培训基地，采取“走出去”或“培训战线前移”的灵活多样方式。此外，目前我国有2．8亿农民工，4000万留守老人、4300万留守妇女、6000万留守儿童，共有4．1亿人口处于家庭分离状态。［2］地方政府要建立关爱农村留守人员的长效机制，营造全社会关注农村留守人员的良好氛围，尽可能地为外出务工人员化解家庭风险、解决后顾之忧；要重视和发挥非政府组织的作用，通过多种途径专项援助，帮助解决农民工在就业、居住及生活救助方面的制度短缺；要发挥社团组织对农民工技能培训、科技知识教育方面的作用，将其纳入政府购买服务范围，鼓励社会组织承包或参与城市扶贫性质的项目，为遭遇自然灾害、突生疾病而陷入绝对贫困的家庭提供救助；要相应地划定预警贫困线、建立城市贫困预警机制，对陷入绝对贫困的高风险农民工家庭，以及城市绝对贫困家庭在工伤保险、大病健康保险、失业救助诸多方面提供政策支持和政府救助；要采取地方立法的形式予以规定，夯实地方政府服务农民工的公共服务基础；尤其要通过制定地方法规的途径，最大限度地保障农民工的合法权益，扩大农民工的医疗保险和社会保险，健全和实施城乡统一的劳动力市场和就业服务体系。

（二）传统城镇化遗留的治理问题

城镇化通常是指人口由农村向城镇集中的过程。城镇化有两种基本表现方式和基本特点：一是在一定时期内城镇数目不断增多；二是各个城市内的人口规模不断扩大。譬如，1978-2013年，我国城镇常住人口由1．7亿猛增到7．3亿，建制镇的数量从2173个猛增到20113个，50万以上人口城市由64个猛增到278个，城镇化率也由17．9%提升到53．7%。［3］据《2017年农民工监测调查报告》数据显示，2017年农民工总量达到28652万人，比2016年增加481万人，增长1．7%，增速比2016年提高0．2个百分点，其中：属于外出务工的农民工17185万人，比2016年增加251万人，增长1．5%；本地农民工11467万人，比2016年增加230万人，增长2．0%；在外出务工的农民工当中，进城农务工的民工13710万人，比2016年增加125万人，增长0．9%。［4］尽管传统城镇化建设取得了骄人的成就，但仍有成百万乃至上千万长年累月挣扎在城市里的农民工因户籍问题被挡在享受城市化成果之外，他们是“被城镇化”或“伪城镇化”的受害者。与此相适应的在政府治理方面，存在着三大突出问题：1．治理理念落后。新型城镇化建设要求“以人为本”，政府善治的基本目标就是实现公共利益最大化。而在传统城镇化建设背景下，往往是“土地城镇化”优于或快于“人口城镇化”，这是典型的“物本”高于或优于“人本”的陈旧理念。地方政府在城镇化的过程中，大多追求城镇人口的绝对数量、城镇建设的数量和规模，严重忽略了政府应当提供的公共服务。2．治理主体单一。新型城镇化祈求政府治理最佳状态，是通过政府和其他参与主体的协同合作，达到一种“行政成本低、执行效率高和公共服务佳”的良好状态。传统城镇化长期以来受传统行政文化的影响，地方党委和政府成为唯一的治理主体，没有动员公民、社会组织力量参与到社会治理中来，而且，政府提供的服务“唯上不唯下”，带有浓厚的行政主导和主观主义色彩。这种政府治理方式从本质上说，是不符合“多元共治”和“共治共享”原则的，是“本末倒置”和违背“治理原则”的。3．治理能力较弱。政府治理能力通常是指政府依据宪法和法律规定，按照法定程序调动公民、社会组织等多元主体力量，依法制定并组织实施民主、公正、科学、合理的公共政策，满足社会公众的公共物品和公共服务需求，以达到促进国家和谐稳定以及持续健康发展的综合能力。［3］从一定意义上讲，地方政府的治理能力就是将既定的政府治理目标和治理任务，依据法定程序将其转化为现实的一种能力。而在传统城镇化背景下的地方政府治理能力，基本上停留在对某一特殊时期、某一件具体事情的应急处置上，严重忽视了各类群体对社会治理的期待和需求，通常表现为偏好使用行政手段，不习惯或忽略使用法治手段和法治方式解决实际问题，极大地降低了政府治理社会的效益和效率。这种软弱低效的政府治理状态，在城镇化建设中的突出表现，就是在周而复始的“穷折腾”恶性循环中，耗费了国家和地方大量宝贵的人力、物力和财力。这些在传统城镇化时期遗留下来的痼疾，并没有随着新型城镇化建设的到来而彻底终止，治理能力上的惰性思维和惯性反映，暴露出民族地方政府机构和政府官员在协调不同区域、不同利益群体利益关系上能力的欠缺。

（三）新型城镇化凸显的治理问题

新型城镇化与传统城镇化相比较，是一个构建“以人为本”“人与自然和谐共生”的城镇化状态，它具有发展理念的人本性、发展方式的集约性、发展过程的整合性，以及发展任务的艰巨性等特点。“以人为本”的新型城镇化是人们在中国特色社会主义新时代，重新认识农村、农业和农民的总坐标。尽管农民并不是生来就具有现代性，但是农民的生产生活方式、生活经历可以促使他们逐渐向现代化转变。促使传统农民向现代农民转变的核心内容和根本任务，用一句简明的话来说就是“能力发展”。地方政府有责任通过“理论灌输”和“知识技能培训”等途径，帮助传统农民转变思想观念，为他们转变为“现代农民”提供契机。地方政府要率先转变思维方式和思想观念，充分认识到农村劳动力进城务工的经历，必将带来他们视野的开阔和观念的更新，不仅有利于提高他们采纳新技术、新技能的积极性，而且有利于他们为创造新生活而必须具备的非农就业概率和能力。尤其要看到随着近年来迁移劳动力回流和劳务人员回乡创业高潮的到来，一方面通过外出务工经历和家庭禀赋的结合，有利于这部分人突破在农村就业和创业中的资源约束；另一方面，也为新型城镇化发展提供了一条“城乡协同发展”的新思路。要达到和实现这个目标，地方政府必须进行治理模式转型，创新治理方式，即使看农村、农业和农民也要有新的理念，不能再局限于一村一地、一人一事。政府所具有的新思维、新理念，必然带来治理能力的新突破和治理视野的新格局，实现治理成本更低、治理效率更高、公共服务更好的善治目标。

（四）农村人口市民化的治理问题

新型城镇反映了由传统农业转向第二、第三产业，农民转变为市民的必然过程。农村人口市民化在新型城镇化背景下，最主要的途径是依靠市场解决问题，地方政府既要积极参与其中，为市民化的新市民就业提供制度支持和公共服务，但又不能喧宾夺主地取代市场机制，也不能盲目地发挥“主导作用”，政府对农村人口市民化“不作为”或“乱作为”都是不可取的。在民族地方政府行为目标体系中，核心内容是公平、效率和稳定。这里的“公平”主要体现为起点公平、横向公平、纵向公平、规则公平和终点公平；“效率”主要体现为用最低的成本、快捷高效的行为，为市民化的新市民就业提供公共服务；“稳定”主要体现在政治上保障新市民各项权益，在经济上保障充分就业率和保持物价稳定。地方政府在农村人口市民化问题上，一定要消除对农村转移人口的各种歧视性政策规定，对“新市民”和“老市民”一视同仁。地方政府为市民化的新市民提供就业服务，一定要坚持三条原则：一是该由市场去办的事情政府不得干预；二是该由市场去完成可以降低成本的事情必须由市场去办；三是必须由政府去完成的事情一定要于法有据。［5］地方政府在农村人口市民化的过程中，一定要尊重农民的真实意愿，不能强奸民意，尤其不能继续搞“被城镇化”那一套。应当依据中共十九大和全国人大十三届一次会议提出的要求，加快户籍制度改革，力争在2020年以前形成以合法稳定住所、合法稳定职业为户口迁移条件的、城乡统一的、以人为本的新型户籍制度；依据中共十九大和全国人大十三届一次会议的新部署，加快推进农村土地制度改革，允许农村集体经营性建设用地入市，实行城乡一体的建设用地“同等入市、同权同价”，允许农民在一定期限内带着承包土地进城落户，赋予农民更多的财产权，促使农民成为市民化的真正受益者；加快建立城乡统一的社保制度、养老保险制度，逐步实现新农保和城保制度的统一，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度；建立规范的政府公共品供给制度，政府在公共品供给的问题上，一定要避免政府管制的低效率和无效率，避免公共资源浪费和官员寻租问题的发生。

二、民族地区新型城镇化进程中政府治理转型的重大举措

（一）完善农村土地产权全能制度

农村土地是发展现代农业的物质载体，是推进民族地区新型城镇化发展的重要场地，城镇化的快速推进，必将带来土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的深层次改革。当下在土地产权立法方面，存在着产权主体不明确、产权权能不完整、产权内容不充分的问题。现行的《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，至今没有就农村集体土地资产如何管理、如何依法处置做出统一的规定；政府土地主管部门出台的农村土地管理政策，基本上是政出多门、各自为政。譬如，在土地权属管理登记问题上，往往出现多头登记、多部门管理的问题，各部门对于土地分类的标准不统一，导致政府共享的土地信息混乱，农民办理土地确权证书，要分别在不同的管理部门之间来回奔跑，既给服务对象带来诸多麻烦，也影响了政府的形象和公信力。要完善民族地区农村土地产权全能制度，必须从三个方面狠下功夫：1.完善农村土地产权登记管理法规和具体政策。建议在国家立法层面，尽快推进人大对《中华人民共和国土地管理法》的修改，允许各地依据土地位置、土地用途、地区经济发展水平、土地地租差和交易价格等，确定对被征地农民的补偿标准，为进城落户农民提供“宅基地换住房，承包地换社保”的法律服务；建议推动修改土地承包法、物权法等法律，依法明晰农民土地承包经营权可以抵押，赋予农民更多的土地财产权；建议推动农村土地承包经营权登记办法的制定，以利于规范农村农民土地承包经营权取得、变更或注销等法律程序，依法确立土地承包经营权证书在土地征用、土地流转中的法律效力，增强农民对土地承包经营权证安全系数的信心。同时要加强民族地区地方立法及配套政策的制定，具体地说，就是要尽快出台规范民族地区土地确权和流转的地方性法规，出台推进农民市民化的配套政策措施，制定和完善农村社会保障规范。2.加快推进农村土地确权办证工作。要建立统一的、权威的农村土地确权登记部门，避免多部门确权、多部门登记，提高农村土地确权登记效率，促使农村土地确权登记、颁证工作更加合法规范。3.提升农村土地产权权能。要明晰和完善农村集体土地产权的权能，依法扩大农村集体组织对农村土地的处分权，提升农村土地的使用价值，让农民持续享有村集体资产股份收益权；推进农村土地产权制度改革，建立城乡统一的产权流通市场，促进农业与现代市场的对接；推进农村土地产权化、资本化和物权化，让农民的土地承包权变为资产权，农民拥有对承包地流转、融资的定价权和收益权；推进农村非农用地资本化，允许农民将经营性非农用地作为生产要素资本投入，以级差地租促使土地经济收益逐年增长；依法推进农村房屋物权化，使农民真正成为农村房屋处置权的所有者，依法享有城市房屋所有者同样的权利。［6］

（二）健全社会利益矛盾化解机制

新型城镇化是在社会矛盾的凸显期，尤其是在“传统城镇化”遇到棘手问题的关键时期提出来的，因而它是实现“中国梦”的物化载体，也是“中国道路”的实践化、空间化和时代化。据统计，2015年底，我国城镇化率已经达到56.1%，城镇的常住人口突破7.71亿人，表明我国城镇化水平已经达到了国际化水平。［7］但随着新型城镇化建设步伐的加快，社会利益矛盾的冲突也显现出来了，如果不能及时健全社会利益矛盾化解机制，势必要影响新型城镇化的健康发展和社会的和谐稳定。为此，民族地方政府需要从五个方面常抓不懈：1.培育市场主导型的城镇化机制。一是要牢固树立民生导向发展理念，即政府不仅要关注城镇面积的扩大、城镇人口比例的增加，还要关注和重视化解社会利益矛盾，把民生的改善作为工作的出发点和落脚点，确保把“改善民生”贯穿于新型城镇化建设的全过程；二是要牢固树立协调发展理念，密切关注城镇不同利益主体发展权的均等性，凸显发展在经济、社会、文化等领域的均衡与统一，最终实现公平与效率在整个新型城镇化进程中的一致性；三是牢固树立共享发展理念，在城镇化的政策设计与制度安排上，要坚持“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的价值取向，在实际工作中时刻关注维护绝大多数人的利益，做到利益分配公平合理，凸显对社会弱势群体和特困群体的权益保护。2.构建利益协调整合机制。只有充分运用法治思维和法治手段，注重综合应用利益协调机制，才能防止出现工作中的顾此失彼，促使整个社会在新型城镇化进程中全面发展进步；只有构建法律约束机制并强化对利益主体的法律约束，才能减少社会利益矛盾的冲突，引导人们通过诚实劳动、合法经营获取利益，而且还要建立对政府机关、政府官员的法纪约束机制；只有实现法律约束、刚性协调和道德教化相结合，才能有效地平衡复杂的社会利益关系；只有建立通畅的利益表达渠道和对话协商机制，鼓励现代社会媒体对侵害人民利益现象及时披露，才能畅通各方利益诉求的表达渠道，达到化解和减少社会利益矛盾冲突的目的；只有建立创新成果公平分享机制，完善产业利益分享机制、公共投资利益公平分享机制以及劳动就业利益公平机制，才能确保城镇化发展成果惠及全体人民。3.形成公正、公平的利益分配机制。一是要尽快推动户籍制度改革，取消对农民进城的户口限制，消除农民进城的后顾之忧，实现城乡一体化、公共服务均等化；二是要推进农村土地制度改革，完善对被征地农民合理、规范、多元的利益保护机制，建立兼顾各方利益的土地增值收益分配机制，切实增加农民的土地合法收益；三是要推进社会保障制度改革，在提升城镇最低生活保障线的同时，促进社会养老保险机制符合外来务工人员的需求，对城乡老弱病残人员实行适度“普惠型福利”政策。4.构建农民市民化社会支持机制。一是要明确新型城镇新生群体的正确定位，增强城镇新居民和流动人口的主人公意识；二是要引导流动人口构建社会关系网络，通过各种平台帮助流动人口顺畅就业、安居乐业，为其生存和发展能力提供雄厚的社会资源；三是要进一步提高农村基础教育质量，在解除进城务工人员后顾之忧的同时，全面提升新生代农民的整体科技文化素质。［7］5.推进发达镇行政管理体制改革。经济发达镇是指在新型城镇化过程中，涌现出来的具有吸纳人口多、经济实力强、基础设施和服务设施好、二三产业发达的建制镇。要充分发挥经济发达镇对周边的辐射带动作用，吸纳农村劳动力就近转移，加快推进城乡一体化统筹发展。当下经济发达镇要抓紧进行如下改革：一是要进一步扩大经济发达镇经济社会管理权，明晰镇政府为各项权利实施主体，为经济发达镇管理提供法律依据；二是构建经济发达镇简约精干的组织框架，加强行政执法和综合服务机构建设，整合内部各项制度规范，为前台工作提供后台保障；三是建立务实高效用人制度，赋予经济发达镇灵活用人自主权；四是推进集中审批服务和综合行政执法，明确由经济发达镇统一管理实施综合行政执法；五是创新基层服务管理方式，健全基层综合服务管理体系，促进经济发达镇政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。［8］

（三）完善农民工就业转型协同治理机制

理论界所论及的“稳步城镇化”，指的就是高质量的新型城镇化，产业、就业居民安居乐业的城镇化。这就需要地方政府协同解决不同层次、不同领域的问题，完善农民工就业转型协同治理机制。这里所论及的“协同治理机制”的主体，既包括宏观主体，也包括微观主体。宏观主体通过构建产业发展环境、法规政策环境、农民工就业环境，引导和影响微观主体的行为。作为宏观主体的地方政府，必须追求城市公共利益最大化；作为微观主体农民工的最大追求，就是通过劳动所得实现家庭效用的最大化。为此，就需要从两个方面完善和优化“协同治理机制”：一方面，构建与新型城镇化相适应的“宜人、宜居、宜业”环境。要协同推进产业空间布局与城市功能优化，采取“全产业口径、全空间布局”思路，确定城市空间布局和功能优化，整合产业布局与城市整体功能；在商业区和居民居住区分散设置文体教卫产业，完善城市服务功能；以山水田园为要素，依托城市厚重的人文历史，保护和传承城市文明，打造具有人文特色、绿色创意的现代文明城市；以交通为主线整合土地功能，按照“宜人、宜居、宜业”的要求，构建交通用地、湿地、景观和公园互补的用地模式，最终实现居民生活、工作和休闲的统一。另一方面，加快落实财政转移支付与市民数量相适应的农民工市民化政策。有关财政转移支付与市民数量挂钩的政策是经过试点验收具有推广价值的重要举措。当下的重要任务是尽快以法规的形式，规定在民族地区新型城镇化进程中，中央财政和地方财政各自所应当分担的比例，出台农民工市民化的具体标准，制定落实财政转移支付与市民数量挂钩的实施办法。与此同时，民族地区地方政府要进一步降低农民工市民化的门槛，一揽子考虑为农民工提供素质技能培训、农民工子女入学读书的问题。

（四）构建各民族和谐发展的利益共享机制

“利益共享”是一个在特定时期、具有特定含义的概念。譬如，从社会发展目标上看，就是在尊重各利益主体利益享有权的基础上，社会共同利益公平地惠及全部利益主体，进而推动社会公共目标的实现。所以，共建共享是辩证统一的关系，即全体社会成员共同参与建设、共同承担义务和责任，在此基础上全体社会成员共同分享建设成果。就民族地区新型城镇化而言，进城落户农民和进城务工农民工的利益共享，说到底就是依托和运用新型城镇化带来的积极成果，改善进城落户农民和进城务工农民工的就业条件，将他们统一纳入新型城镇的民生保障工程。地方政府要建立农民工就业质量评价指标体系，为进城落户农民和进城务工农民工提供必需的就业服务，定期检查他们的住居条件、工资支付情况、生产环境和社会保险诸方面的落实情况；定期开展对城镇新生代农民工就业质量调查，为新型城镇新生代农民工就业质量管理提供依据，促使新生代农民工依靠自身的科技实力实现就业转型。［9］要构建民族地区各民族和谐发展的利益共享机制，迫切需要地方政府扎实抓好如下几项工作：1．破除在基本公共服务方面存在的制度和政策壁垒，改革和完善户籍、社会福利等与公共服务密切相关的制度，为进城落户农民和进城务工农民工提供制度保障。2．要在全面深化制度改革、机构改革的前提下，转变政府职能、变更治理理念，为新型城镇化建设和农民市民化提供动力支持。3．要针对流动人口的特殊利益需求，创新政府的服务理念、服务机制、服务内容和服务方式，为进城落户农民和进城务工农民工提供高效快捷的服务。4．要注重民族文化传承，培育适应新型城镇化的民族社会资本，实现民族文化间的良好互动和民族关系的善治。5．构建各民族共生的发展机制，搭建民族群众异地就业的信息平台，实现民族地区就业资源共享。除此之外，还需要特别关注特困群体因大病致贫、脱贫后又返贫的问题。建议在共享新型城镇积极成果的前提下，整合城乡居民基本医疗保险制度，实现民族地区居民公平共享基本医疗保障的积极成果。城乡居民医疗保险和新农合在政策上的差异，既是开展医疗体制机制改革和整合的根本原因，也是消除差异，实现协同推进、利益共享的关键所在。民族地区政府要在落实国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》的基础上，精准把脉在基本医疗保险制度方面存在的实际问题，在覆盖范围、筹资政策、基金管理、保障待遇诸方面实现统一，促使医保、医疗、医药领域的改革协同推进。［10］