完善我国分配制度的政策建议

国家行政学院经济部教授 时红秀

自2013年2月《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发[2013]6号）发布以来，我国收入分配方面的改革陆续出台措施，包括各地最低工资指导制度、加大新劳动合同法的实施力度、出台机关事业单位养老保险制度改革办法、规范国有企业薪酬制度、健全社会保障体系等，一些效果有所显现。结合当前和今后一个时期的国内外形势，顺应经济增长的新趋势和新要求，在第一个百年目标实现后，为实现第二个百年目标奠定物质基础，建议在分配制度上进行如下完善和改进措施。

坚持现有政策持续发力

继续加大经济结构调整力度，注重依靠发展的办法克服由发展不均衡所产生的分配问题。这包括继续加大公共服务均等化的政策力度，以更高质量和更充分就业为目标实施就业优先战略和积极就业政策，包括大规模开展职业技能培训，鼓励创业带动就业、破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系。在推进精准扶贫的同时，着重提高贫困群体的自我发展能力。尤其探索精准扶贫时代的金融策略，加大贫困人口基层社区各种合作组织的能力建设力度，培育贫困人口自我增信机制，引入市场化方式使贫困人口融入现代市场体系。

从改革中要活力，从改革中要均等

通过全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党相关举措陆续落实，加快财产保护的立法和司法改革，打击侵权，破除一切垄断、特权等妨碍市场机制、分割市场体系的制度籓篱，加快全国一体化的要素市场建设步伐。当前的重点是围绕土地使用和出让、矿产资源开发、公共工程建设、国企改制等重点领域，强化监督管理，堵住获取非法收入的漏洞，让广大人民群众平等分享要素收益。

一是尽快结束城乡分割的要素产权制度。打破阻碍城乡土地要素市场一体化的各种障碍，让农民与城市居民同样地享有土地增值收益，使土地使用权成为能给农村居民带来收益的资产。首先，按照十八届三中全会既定的方向，实现农村建设用地“同地同权同价”。其次，按照《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》部署，继续推进农村承包地“三权分置”的确权、登记、颁证工作，培育承包地经营权的流转市场。再次，废止城市户籍与置产兴业、就业创业、基本公共服务挂钩的制度，从立法、司法上根除阻碍劳动者全国流动的任何身份歧视。

二是探索矿产资源国有产权的实现形式。加紧修订现行矿产资源法律，特别要区分探矿权、采矿权这种矿业权的特许权性质与矿产资源本身作为物质财产的所有权性质，保证国家对矿产资源的物质财产所有权，通过分红或收取租金的形式得到体现，尽快避免矿产资源领域国有资产长期地、严重地、大规模地流失。培育矿业权与排放权相结合转让机制，建设公开交易市场。

三是保护企业家权益。党的十九大报告指出，要“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”。为建立“亲”“清”政商关系，近两年党中央、国务院颁布了一系列规范措施。今后可以考虑，对企业家以往营商、公关等行为试点给予一定的告知免责、设定不追溯时限等政策；按照十九大部署，尽快公布民间资本投资准入的负面清单，加快放开行业准入步伐，在融资、PPP等方面给所有企业平等法律保护；开展全国范围内的企业营商环境报告制度；修订相关法律，提高司法效率，加大知识产权侵权打击力度。

四是规范市场交易，取缔不正当竞争。严厉打击走私贩私、偷税逃税、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动。严厉查处权钱交易、行贿受贿行为。深入治理商业贿赂。健全现代支付和收入监测体系。大力推进薪酬支付工资化、货币化、电子化，加快现代支付结算体系建设，落实金融账户实名制，提高居民收入结算和政府对居民行政给付效率。

五是保护投资者权益，提高居民的投资性收入。继续规范资本市场、内幕交易、操纵股市，重视保护投资者特别是中小投资者合法权益；通过创新金融体系、强化投资理财渠道监管、规范交易方式、探索网络交易模式，让居民拥有更为多样的金融理财工具和产品，加强上市公司监管，规范可持续回报股东的分红制度，提高居民的财产性收入。

保护创新、加大人力资源投资，激发要素活力

一是改革体制和加大投入，加速塑造新一代高素质劳动者。调整现行教育体制和教育模式，在提高国民教育质量的同时，加大对技能教育的重视和投入程度。放开职业培训、医疗卫生和教育行业，鼓励全社会力量投入，争取在较短时间内大幅度提高我国劳动者整体素质。

二是激励科研，鼓励创造发明。贯彻中办、国办印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》以及有关鼓励科研人员从科研活动中获得收入的各项政策。从政策实施细节上让科研人员从履行各项审批、报销手续的牢笼中解放出来，使科研人员的实际贡献与收入分配相匹配落到实处。

三是全面激发城乡劳动者干事创业的积极性。落实《关于激发重点群体活力、带动城乡居民收入的实施意见》。减税清费，进一步减轻中等以下收入者税负。拓宽居民财产投资渠道。在风险可控的前提下，加快发展直接融资，促进多层次资本市场平稳健康发展。加强金融产品和金融工具创新，改善金融服务，向居民提供多元化的理财产品，满足居民日益增长的财富管理需求。加强对财产性收入的法治保障，在拆迁、征地、征用公民财产过程中，依法保护公民财产权利不受侵犯。

逐步增强财税体制再分配的功能

一是整体税制上，着手降低间接税在税收总收入中的比重，增加直接税在税收总收入中的比重。首先，加快遗产与赠与税开征试点。至少在“十三五”期间将遗产与赠与税的开征试点提上议事日程，就遗产税功能定位、征收对象、税率、扣除等技术性问题展开广泛讨论，逐渐凝聚改革共识。其次，总结上海、重庆试点经验，探索推广居民房地产税的配套改革工作，近期集中精力，对居民财产登记和征信体系建设等基础工作制定时间表。再次，随着直接税的试点开征，着手增值税和消费税的减税降费测试。

二是在现有税制中，推进“分类+综合”的个人所得税改革。尽快修订现行个人所得税法，首先要实行以家庭为单位申报纳税，与适当鼓励生育、尊重家庭传统和简化征收手续的要求相一致。其次实行综合征收，可从增量入手，对一些经常性劳动所得要纳入综合计征，逐步扩大纳入综合计征范围的所得类型，扣除项目包括家庭抚养、赡养、大额教育和医疗支出、首套房屋贷款利息等生计扣除的因素，适时引入差别扣除项目。再次是相应降低税率，实现整体性减税。考虑与周边国家和地区，尤其要密切关注美国新一轮大规模减税带来的全球效应，将我国最高边际税率由目前的45%和35%降到20%的水平上。

三是健全社会保障体系，解除城乡居民后顾之忧。这包括整合城乡有别、行业分割的社会保障项目、保障标准、保障资金、保障法规、保障机构等，建立与现代市场经济和现代国家法理相适应的现代社会保障制度。

四是大力向社会放权，充分发挥民间组织在调节分配中的独特优势。随着《慈善法》出台，近期我国《企业所得税法》进行了相应修改，增加了对自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善的税收优惠力度。下一步主要是通过完善对公益慈善组织的税收减免制度来加强对其监管。首先，适度提高扣除标准，增加免税项目；其次，凡是符合免税规定的社会组织，在手续完备的情况下，使捐助人顺利地获得捐赠免税待遇；再次，细化相关规定，如对于非现金捐赠免除的认定要详细可操作等；最后，对慈善公益组织所从事的与其宗旨无关的收入则应分别计账、依法纳税。