超级郡县国家：中国国家治理体系的现代演变与内在机制

中国传统社会以“郡县国家”为核心特征的治理体系自近代以来接连遭遇西方军事入侵、工业革命和全球市场化的三大阶段任务挑战，历经百年探索而并没有走向西方以选举和分权为特征的所谓西式“民主”政体和治理体系，但却依然取得了卓越的治理绩效。笔者将当代中国治理体系的特征从学术角度概括为“超级郡县国家”，其基本传承了传统“郡县国家”四大核心支柱（中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障），但对四个方面又进行了强化和改造，使得其治理能力超远传统时期。本文试图揭示“超级郡县国家”的历史演变和内在运作机制，指出中国传统国家治理体系在近代遭遇诸多挑战却依然具有强大生命力的深层次原因，以及这种迥异于西方道路的探索的启示意义，并对流行的治理体系转型的宏观理论进行对比辨析。

对五种流行解释框架的反思

（一）“超稳定结构”论：比历史更稳定的理论

金观涛和刘青峰自20世纪80年代提出其“超稳定结构”理论以来已近40年，成为学界一个流传甚广的理论。笔者在此无意对金观涛先生持续多年的数卷本“超稳定结构”理论进行全面细致的剖析，仅指出其与“超级郡县国家”理论的最核心差异在于双方对待中国传统治理体系的基本态度和判断的根本对立。

金观涛认为，“从西周到秦汉一千年间，中国社会结构一直在生动活泼地变更着，所谓停滞问题只是发生在秦、汉建立大一统封建帝国以后的两千年历史中。”“显而易见，这个问题的解决答案应该包含了对为何近代资本主义没有在中国封建社会出现的回答。因为我们一旦理解了中国社会结构两千年停滞（即社会结构基本形态保持稳定）的机制，那么这种结构不能自发地向近代资本主义社会结构转化也就不言自明了。”诸如此类的说法和情绪性判断在其著作中俯拾皆是。他们实际上是在“停滞=稳定”的意义上在使用“稳定”这一词汇，只不过“稳定”看上去更为中性和学术，但其实作者的立场和价值判断是非常突出的。或者说，停滞的真实含义指的是“落后+稳定”更为真切，金观涛真正想表述的概念是“超停滞结构”或“超落后稳定结构”，他的问题意识是“什么阻止了中国的变革（=进步）”，答案聚焦到了集权之类因素上。根据金观涛的介绍，“超稳定结构”的核心思想成型于20世纪70年代，而40年过去了，时移世易、沧海桑田，中国依旧保持集权为特征的治理体系，却早已不落后了，他所有的立论基础和出发点已不复存在，但“超稳定结构”理论却保持了“超稳定”状态而几乎未做大的变动。

（二）现代国家构建论：西方的“构建”与中国的“升级”

现代民族国家构建理论也是一种对治理体系进行理解和解读的重要宏观理论，其又有历史学和政治学两个分支，前者代表人物如昔日美国汉学界领军人物之一的孔飞力，后者以已故美国著名社会学家和政治学家查尔斯·蒂利为代表。

孔飞力的问题意识无疑是高度西方化的，其隐含的潜在理论预设大约是政治参与带来现代政治（民主？），这样的预判是否成立显然是值得争论的。中国的发问方式未必需要这样，“组织动员”同样可以带来较好的政治效率。关键是，是否实现了所谓的“政治民主”显然不是近代以来中国各界最为关心的议题，强国富民才是各界的关注焦点。

查尔斯·蒂利作为社会科学家也高度关注“现代国家”问题，因为“现代国家”对西方而言确实是一个巨大的历史变化和新现象，核心在于中央集权政府的出现，而非领土、人口、文化等国家构成的另外三个因素。所以西方很困惑，围绕此问题产生了一系列的学术成果，尤其是围绕战争与现代民族国家产生方面。但这类中央集权的“国家”在中国已存在至少两千年之久，早已不构成一个明显的问题。中国关注的是如何“更现代”，即更加集权和完成内部整合。“现代国家”在西方近代历史上是一个“创造”问题，在中国现代历史上则是一个“再造”问题（即升级）。

（三）科层制理论：“美国”韦伯遮蔽了中国问题

笔者认为韦伯所提出的科层制理论和问题意识可能是最为接近当下中国的治理体系所面临的核心挑战的，但需要辨明的地方是韦伯的科层制理论和二战后美国组织社会学所关注的完全是两个领域。

笔者对19世纪末20世纪初的德国著名学者马克斯·韦伯及其科层制理论的概括如下：德国有天命，当下未崛起，韦伯很爱国，苦恨君主弱，官僚亦僵化，议会练兵场，只为领袖出，改造议会入，领袖自可期。韦伯是在政治社会学的角度考虑科层制，核心议题是“科层制的僵化问题”，即政治如何领导行政。

美国的社会科学界在二战后将韦伯的科层制理论处理成主要是围绕“理想类型”、“理性”、“规则”等议题展开的。美国五六十年代进入组织社会学研究的第一个黄金时期，以哥伦比亚学派为代表。笔者对其时代背景和基本议题概括如下：天下大局定，美国执霸权，分权立政体，此事不可议，唯余运作耳，实证苦钻研，赚钱是根本，增效是主题。美国组织社会学的一整套机制研究，“科层组织实际是怎样运作的”，核心在于解决战后生机勃勃的美国国内生产效率和管理效率提高的问题，这是美国霸权已定的条件下的内部效率问题，和韦伯的崛起问题完全不相关，可谓“科层制效率问题”（机制视角）。

中国现代治理体系的最大问题不在于科层体系的建立和简单的部门间内部运作机制问题，而是“党政关系”问题，即作为执政党的中共如何能够更好地整合极易陷入刻板僵化并脱离群众的官僚队伍（需要注意的是这种官僚队伍的窘况并非是个人素质问题，而是有科层制的天然特性）。

（四）扁平化理论：强调“上下”并非要取消“左右”

与笔者提出中共打造的现代治理体系核心在于“政治科层化”的总结看上去刚好对应的是北大潘维教授提出的“扁平化”理论，其在《信仰人民》一书中做了全面而精彩的总结。对于潘维教授关于基层组织涣散的剖析，笔者并无不同意见，甚至颇为认同。但是需要指出的是，潘维教授所关注的是“党群关系”，是中共在基层社区的组织建设问题，属于“纵向”（上下）上的问题。而笔者所聚焦的是中共在上层建筑中所面临的“党政关系”，是如何更好地“以党领政”的“横向”（左右）上的问题，两者并行不悖，并不冲突。中共必须同时处理好“党政关系”和“党群关系”两大任务，才能长期优良执政。而并非说强调处理“党群关系”时需要的“群众路线”，就可以取消或者直接解决了“党政关系”中的如何“以党领政”的难题。如毛泽东时代，中共的党群关系一直很好，但毛泽东却一直被“官僚问题”（走资派、“新阶级”等概念实质都是担心中共官僚群体异化）所困扰，就证明“组织领导干部”是独立于“组织领导群众”的问题，而且是一个更加难以解决的问题。

（五）“风险论”：强调“内部”而忽视“外部”

曹正汉教授提出的“风险论”，试图超越“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释范围，对中国历史上集权与分权的演变机制提出新解释。其主要观点是，中国历史上各主要朝代在自身存续周期内均出现了集权分权之间的规律性变化，而并非是简单的郡县制集权。这其中的原因在于统治者追求“统治风险最小化”及其所受到的约束条件（政治约束、财政约束、军事技术约束）的互相作用，一般而言，王朝初期往往不得已采用“分封”等分权方式以实现政治团结，而随着大局稳定之后又不断通过“削藩”来实现集权。笔者认为“风险论”的不足之处有三个方面：前提、主体和内外。

“前提”问题。“风险论”的一个重要的隐含前提是“集权稳定而低效，分权有效而不稳定”，作者在文章开篇即未经深入讨论地就把这个假设当作前提，此后所有的论述是在这个基础假设上展开的。

“主体”问题。谁的效率？“风险论”隐含的分析过程，是将统治者、官僚、群众三方对立起来，这本质上就是先将社会“整体性”的可能否定排除，看到的只是一个分化、斗争的结构，然后再去分析这个结构中的具体机制。

“内外”问题。“风险论”在主体视角上的缺失“整体观”，本质上还是因为其“对外”的视角缺乏。集权/分权的功能与效率，首先要具有“国际”视野，即一种对外关照的视野。

“超级郡县国家”论注重整体视角、外部竞争视角，认为存在一个中华民族整体的和长远的利益，并且这种利益可以被认知和被先进的政治力量所代表和担当。而且集权治理体系在近代以来的演进，其本质上与这种国际范围内的高强度竞争密切相关，“超级郡县国家”论对于近代和当代中国治理体系演化的问题意识和解释力也在于此。

“党军关系”：战争环境催生下的“超级郡县国家”前身

探讨中国现代国家治理体系的形态和特征，必须考虑到中国共产党的创建及其在缔造新生共和国过程中的治理体系，即党军关系为核心的治理体系，正是这套“党军关系”的巨大惯性和影响直接塑造了新中国的“党政关系”。

处理与军队的关系，并不仅仅是近代中国的重大任务，也是近代被动卷入西方霸权所建立的世界体系过程中所有发展中国家的重大命题。如果把整个军队当成一个形态比较特殊的“社会”，那么中共创造的政党对这个特殊“社会”治理体系的动员和集权程度就远超传统农业社会了。

首先是以“支部建在连上”来实现“中央集权”。其次是以“官兵平等”来处理“官僚集团”问题。最后是以“根据地”反向利用“行政区划”问题。

如果借鉴“现代民族国家构建”的视野，则中西方在这个命题上走了两条有相似之处但也有较大区别的道路。“党军关系”也正是在这个逻辑和框架下进一步持续影响后来的“党政关系”。因为无论是军队还是政府，都是大型科层化组织，在促进国家对社会的资源汲取和集权控制方面，都起到了类似的功能，这也是现代国家与传统国家的重大区别。

在战争导致集权和战争催生民族国家这两个环节上，中西方是比较相似的。中西方的区别在于民族国家形成过程中的具体路径和政权形式有所不同。西方现代民族国家构建的过程，同时也是他们反封建斗争的过程。但中国在这个转型过程中，并不面对一个“反封建”的任务，反封建任务在两千多年前的秦汉时期已基本完成。所以中国的现代民族国家建构过程中，并不存在以分权为基础的整个国家治理体系建构的坚实基础，而只能是一个传统“郡县国家”治理体系的衰落后再度恢复和加强为“超级郡县国家”的过程。在这个过程中，战争起到了关键催化剂作用，而具体机制就是从“党军关系”入手的。

计划经济：“超级郡县国家”在工业革命中的定型

战争环境下锻造的“政治科层化”的高度集权“党军关系”模式，是如何传递到新中国成立后的国家治理体系中的，其能够延续下来的客观基础是什么？尽管克服从清末以来中国“一盘散沙”所导致的困局是精英们的整体共识和心理基础，但具体组织起来“上下同欲”达到一个“整体社会”，还是社会主义理论体系和工业革命具体任务紧密结合的背景在起作用，而计划经济则是一个高度有效的手段。

首先，计划经济为“中央集权”提供了新的内在需求。除了马克思主义理论系统原来对于社会主义的定义和设计之外，工业革命深入开展的客观逻辑也是清晰的，其并非是一个需要高度创新的过程，而是有固定的步奏和程序。其次，“党政关系”初现。战争年代的“党军关系”采取高度集权模式的必要性无需过多论证，其客观合理性和现实绩效显而易见。“党政关系”处理起来比“党军关系”更为复杂，因为“党军关系”因任务单一可以实现“高度集权”，而“党政关系”却因为事务繁杂而天然要求政府从政党那里“分权”。再次，城乡二元结构。我们需要注意的是这样一种经过高度组织、服务于工业革命的社会结构也是“高度静态”的，其对以高度集权为特征的“超级郡县国家”治理体系本质上是支持的。最后，强干弱枝的行政区划。在革命战争年代，从属于军事斗争的行政管理必然是“大区”，但建国后这种做法显然对巩固中央集权是不利的。50年代，中央即将军区拆分增设。甚至在边疆地区的局部区划调整上也无不渗透着维护国家统一的深谋远虑。

保障市场：改革开放中“超级郡县国家”的升级

90年代初期的苏东剧变以及此后中国与西方关系的紧张，使得人们不得不重新思考全球化时代的中西关系对抗性的一面，而一改80年代整个社会对西方的过度乐观和亲和心态。

其一，统一市场需要中央集权。其二，行政体制改革持续不断。其三，基层社会的“紧密型集权治理”。黄宗智曾概括中国传统社会的基层治理是“集权的简约治理”，那么现代中国的基层社会正在经历着从“乡土中国”向“城市中国”的转型。这种基层社会的治理，会继续传承中国“中央集权”的传统治理思路，并借助“资金”、“技术”、“人力”等要素的不断“密集化”达到前所未有的深入程度，中国式的治理始终体现了一种紧密的“国家-社会”关系导向，笔者将此概括为“紧密型集权治理”。其四，行政区划的“纵向突破”与“横向重组”。市场化带来的人口大流动社会，深刻改变了中国的人口分布格局，而行政区划最核心的原则就是“人口”，因为“事随人走”。东部地区和中西部的大城市成为新的人口聚居区，而原有的行政区划及其相关行政人员编制等，显然无法应对迅速增长的常住人口，出现了“向上升级”和“向下生级”的“纵向突破”。

小结

中国国家治理体系的现代演变首先是渊源于其传统“郡县国家”体系，而且这种传承上千年的“超稳定”现象之核心内容是“先进”的，至少是有较大积极意义的，并非如一些人认为的“停滞”“落后”等色彩。争议的焦点无非在于“集权”问题，如果我们撇开西方近代在此问题上刻意的意识形态化的贬损和污蔑，将集权与分权作为具体治理方式看待，会发现更多有益的内容，或者将其更换为“整合”与“分化”也具有同样的理论启发意义。

中共在现代中国治理体系中所扮演的关键性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各种内外部和主客观因素带来的“分化”和“解体”风险。如何在一个“大分化”和“大流动”的时代保持“整合”（团结），依然是一个世界性难题。