监察权的法律定位和历史渊源

◎ 徐爱国

一、现行监察法的革新

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）于2018年3月20日由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过。这是我国法律史上值得纪念的大事。从法律体系上看，监察法的意义重大，至少改变了现有法律体系的格局。

首先，《监察法》改变了我国国家机构设置。

中国既有的国家机构体制是“议行合一”和人民代表大会制度下的“一府两院”。“议行合一”意味着立法权高于行政权，称人民主权，这不同于西方国家的三权分立与制衡。监察法通过后，这个格局继续保持，监察法并未改变人民权力至上的国家性质。“一府两院”是指人民政府、人民法院和人民检察院在立法权之下的行政权和司法权的分立。《监察法》的通过，改变了这一格局，增加国家监察委员会，原有的“一府两院”变革成为“一府一委两院”。

中国特色社会主义的法律体系，意味着宪法和法律的有机统一。监察法的通过是与新的宪法修正案同步进行的，或者说，宪法修正案为监察法的通过奠定了法理前提和基础。监察机关改变原有国家机构的格局，这就需要宪法的依据。

监察机关的单列提议，源自中国共产党十八届六中全会。全会决议提出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”文件中，监察机关与人大、政府、司法机关并列，监察委员会的改革方向是在一级人大下与政府及司法机关并列，形成“一府一委两院”的权力格局。

在此前提下，2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》，确立了监察机关与国家行政机关、审判机关、检察机关同等的法律地位。修正案在 “国家机构”中增加一节，规定“监察委员会”，称中华人民共和国国家监察委员会，是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。

其次，党的政策的国家法律化。

《监察法》的前生，相关的党规是《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，相关的国法是《人民共和国行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》。国家监察法的制定目的，就是要贯彻党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维和法治方式开展反腐败工作。

中国的公务员和领导干部绝大多数是共产党员，接受党纪机关监督。同时，行政机关公务人员接受行政监督。但是，《监察法》通过前，非行政机关且没有中共党员身份的公职人员，并无有效监督。非党员身份的村委会主任、国企管理者，没有达到犯罪的行为，法律惩处出现空白。

新的国家《监察法》则明确将国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员等纳入监察的范围。依照新《监察法》，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，共计包含6类人员，将公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围。监察机关按照管理权限进行监察，确保监督全覆盖、无死角。

在职权方面，此前的行政监察法和行政监察法实施条例只赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，而新的监察法则扩充了监察机关的权力，监察权扩展到行使查封、扣押、冻结等强制措施的权力。监察权力在原有行政权基础上，增加了部分监察权的内容。

二、古代监察权的遗产

人是社会的动物和政治的动物，人的聚合就会产生公共的权力。权力的运作必定有权力之间的对抗，因此，监察权从本性上看，伴随着权力的产生而产生。有公共权力的地方，就存在着监察权。东方与西方同理，古代与现代的差别也只是权力对抗形式上的差别。

西方监察官的历史可以追溯到古希腊的斯巴达，但是，历史上影响重大的监察官却是古罗马共和国时代的监察官制度。古罗马的历史，我们通常划分为王政、共和国和帝国时期，从王政到共和国的发展，有了罗马的监察官。早期的罗马社会，是家族之间的联盟。家族内部有主人与奴仆，国家内部有贵族和平民。家族生活之外是公共政治，共和国的运作依赖于各种官吏。“官吏是会说话的法律，法律是不说话的官吏”，执政官与独裁官、监察官与裁判官、财政官与营造官、占卜官与祭祀官，各司其职。按照德国罗马史学家蒙森的说法，监察官是仅次于执政官或独裁官的官员，权力显赫，生时可以坐拥象牙宝座，穿戴镶紫花边服饰，死后享受旧日王室的葬礼。罗马官职任期为一年，而监察官则任期一年半。监察官数量为二，不得空缺。早先，监察官必须出自贵族，经常是曾经的执政官，共和国晚期，平民也出过监察官。

古罗马监察官的职权有四。其一，制定公民名册，记录公民的年龄、家族以及奴隶和财产；以财产、年龄和地位来区分不同公民种类，招募步兵和骑兵。其二，负责城内神殿、街道和沟渠修建，负责公共财政和税收。其三，禁止独身，规范公民的道德，将有道德污点的人排除在元老院候选目录。其四，负责法律的正式文本，裁断离职官吏的公职行为，惩罚元老的错误行为。按照西塞罗的说法，古希腊有法律卫士捍卫法律、监视人们行为、提醒服从法律，而罗马则有监察官，官吏在结束任职后，要对监察官报告并解释他们的职务行为，由监察官作出初步判断，裁判官最后作出惩罚的判定。

罗马监察官兴盛于共和国时期。罗马政治一直活跃，贵族家族之间斗争不歇，贵族与平民之间争斗不止，保守贵族与新贵族之间抗争不断，监察制度由此产生。老加图是罗马时代的著名监察官，极力保持古罗马淳朴善良的风俗，反对新贵的奢侈和腐化。那些不经过家族会议就抛弃妻子，使用昂贵银器，将征服的人带回家中杀戮取乐的贵族，加图都会将他们从元老院名录中除名，让他们失去担任官职的资格。苏拉取消了监察官，到罗马帝国时代，监察官制度逐渐消失。从这个意义上看，监察官是贵族统治罗马的表现之一，权力的监察是贵族政治的特有现象。

与罗马监察官不同，中国古代监察制度自秦便形成自中央到地方的组织体系，监察官还有御史与谏官的划分。御史监劾臣僚，谏官匡正君主。监察的目的就是“彰善瘅恶，激浊扬清”，监察官通过谏诤和封驳，维持封建专制和官僚体制的稳定性。中国监察制度来源于周，确立于秦，成型于两汉，成熟于隋唐。御史弹劾与谏官规劝的故事不绝于书，唐朝初年，李素立为监察御史，时有犯法不至于死者，高祖特命杀之。素立谏曰：“三尺之法，与天下共之，法一动摇，则人无所措手足。陛下甫创鸿业，遐荒尚阻，奈何辇毂之下，便弃刑书？臣忝法司，不敢奉旨。”李素立的犯颜直谏，得到唐高祖的肯定，官职还得到提升。

有史学家称，监察官的特点是“位卑、权重、厚赏”。如今看来，监察官员“权重”和“厚赏”，历来如此。“位卑”只是宋代以后的情况，隋唐往前，监察官的官位品级却是很高的。以中央监察机构为例，秦设置御史府为最高监察机关，以御史大夫为其长官，“掌副承相”，为中央“三公”之一。汉承秦制，御史大夫是二千石的官，与掌管行政的丞相和掌管军事的太尉权力不相上下。由御史大夫晋升丞相，汉代很是常见。魏晋时，御史台由皇帝直接掌握，御史“闻风奏事”的制度也在这个时期形成。隋朝中央设御史台，御史大夫与丞相和太尉一起并称“三公”。唐代也设御史台，由正三品御史大夫为台长，设正四品御史中丞二人为辅佐。宋袭唐制，设三院。御史有“闻风弹人”之权，且每月须向上奏事一次，称“月课”。明清改御史台为都察院，“主纠察内外百官之司”。都察院下设监察御史，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝，有独立纠举弹劾之权。

谏官的设置，秦汉时已有。至唐代，中央朝廷实行三省制，其中，门下省的主要职责就是匡正政治上的得失，以谏诤为任。门下省置各职，举凡主德缺违、国家决策，皆得谏正。给事中掌封驳诏制，也就是复审，权力更大。御史的职权每朝不一，汉代御史大夫的职权可以归纳有五：一是辅助丞相理政，丞相空缺，御史大夫补进；二是劾察非法，弹劾不法官吏；三是掌管宪典，承担部分立法功能；四是决狱，与狱政机关和司法机关共同审理疑案，后世发展成为御史、刑部和大理寺合并办案的“三法司”；五是监督朝庭和祭祀的礼仪。

对地方官吏的监察，汉武帝有《六条问事》，隋炀帝有《六察》，唐玄宗有《监察六法》。汉代“六条”监察对象：其一，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；其二，二千石不奉诏书，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；其三，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；其四，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；其五，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；其六，二千石违公下比，阿附豪强，通行货贿，割损政令。一条针对宗法势力，五条针对地方大员。《新唐书》所载的地方监察范围，“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，服役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂材异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”

中国古代社会，封建专制和官僚政治早熟。史学家说，中国的政治史实际上是一部治吏史。缺少了自下而上的监督，就需要有官僚体制自身的纠正机制。这乃是古代监察制度兴盛的原因所在。

三、民国监察院的经验与教训

古代理政与现代理政的差异性，在于对权力的不同制约模式。古代政治是贵族政治，需要专门的监察官来维持政治的清明和廉洁，现代政治是民主政治，权力的分立和制衡是现代制约政治权力的技巧设计。通常，我们把这个制度追溯到法国的孟德斯鸠，追溯到西方资产阶级革命。

从历史上看，共和国取代了帝国，贵族约束国王，平民约束贵族，政治权力逐步分散，权力的集中慢慢过渡到权力的分立。等级的贵族制度下，需要专门来自贵族体制的监察官；平等的民主制度下，不同的权力执掌者有天然的机制来以权力制约权力。

按照孟德斯鸠的设计，权力无非立法权、行政权和司法权，分别掌握在议会、国王或者总统和法院三个机关手里。议会立法事先规定了行为的框架，行政执行者有灵活的处断权，法院司法则是一种事后的补救权。三种权力相互牵扯，没有哪一种权力能够完全凌驾于其他权力之上。孟德斯鸠的权力设计被美国宪法采用，成为美国的政治实践，议会掌握着财权，总统掌握着军权，司法是法律救济的最后保障。

中国清末宪政的理论指导依然是孟德斯鸠、卢梭和斯宾塞等人的政治学说。从宪政到修律，从戊戌变法到辛亥革命，理论的指导和设计都源于西方现代政治。虽然孙中山在革命之前就呼吁将西方宪政与中国传统结合起来，但是他的理想在他活着的时候，并没有变成政治现实。

关于分权制度与监察制度，孙中山经典说法是：“美国独立之后便实行三权分立，后来得了很好的成绩，各国便都学习美国的办法。不过外国从前只有三权分立，我们为什么要五权分立呢？其余两个权从什么地方来的呢？这两个权是中国固有的东西。”“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最良善的政府。”

辛亥革命之后1912年的《中华民国临时约法》，遵循的是“三权分立”原则。中华民国以参议院、临时大总统及国务员和法院分掌立法权、行政权和司法权，共同“行使其统治权”。这样的设计并没有贯彻孙中山的五权分立及监察权独立的思想。北洋政府的宪法设计，基本上还是西方政治的理想设计，只是在袁世凯当政的时候，平政院下设肃政厅，才有点中国古代监察制度的影子。

重新呼应孙中山的五权宪法和监察院理想，要等到南京国民政府。1928年10月3日，南京国民政府颁布《国民政府组织法》，确立了立法院、行政院、司法院、监察院和考试院“五权宪法”的中央政府体制。训政时期的监察院于1931年2月2日正式成立，首任院长是于右任。根据 “国民政府组织法”，监察院设院长、副院长各一人，设委员19至29人，由监察院长提请“国民政府”任命。到1946年，这个体制延续下来，《中华民国宪法》规定，监察院为国家最高监察机关，行使弹劾权、纠举权、调查权、同意权、审计权和监试权。

此前，蔡元培和赵戴文先后被任命为监察院院长，可他俩不肯就任。后来，于右任就任监察院院长，直到1949年。监察院先后弹劾过不少权贵，其中包括行政院院长汪精卫、司法院院长居正、立法院院长孙科、行政院院长宋子文和中央银行行长贝祖贻。此外，监察院还弹劾过外交部部长王正廷、铁道部部长顾孟余、东北边防司令张学良，等等。

外交部部长王正廷弹劾案与铁道部部长顾孟余弹劾案值得一提，前者是蒋介石的亲信，后者是汪精卫的帮手。王正廷于1927年4月出任南京国民政府外交部部长，在对日交涉中无原则退让，遭到了严厉批评。1931年，数位监察委员对王正廷“贻误外交，丧权辱国”提出弹劾案。李梦庚提出王正廷“贻误外交丧权辱国案”，郑螺生提出“背党辱国行欺罔案”，高友唐提出“严重失职案”。监察院长于右任要求国民政府“依法审查”，予以严惩。监察院与国民政府文官处争斗几个回合，历时两年4个月，最后在蒋介石的干预下不了了之。

1934年5月，监察院监察委员刘侯武、杨天骥、李正乐、刘莪青因大潼铁路购料借款案，对铁道部部长顾孟余提请弹劾。6月2日，监察院正式提出弹劾。为了造势，《申报》刊登了监察委员刘侯武的弹劾原文，以及三位监察委员的审查报告和监察院的呈文报告。监察委的做法激怒了汪精卫，他提出的尖锐问题是，对国民党和政府要员的弹劾，是通过国民党党内解决，还是通过民众舆论解决？汪精卫由此提出了监察制度在民国面临的难题：党大还是法大？

汪精卫当时担任行政院院长，他强调党务至上。他说，五院及院长应对国民党中央执行委员会负责，五院的重大政务应当由中央执行委员会政治会议来决议。监察院不得自行发布弹劾案内容和消息。政务官的惩戒，须经国民党中央政治会议复核。披露国策文件，须经国民党中央政治会议核定。以于右任为主导的监察院，与以汪精卫为主导的行政院，发生了争辩，最后引发了监察制度下“职权与党权”关系的论辩。

回到顾孟余案中，中央执行委员会秘书长邀见监察委员“恳谈”。国民党中央秘书处又致函监察院监察委员“中央决议案是党的决定，党员不得议”。 10月11日，国民政府政务官惩戒委员会通过了顾孟余应不受惩戒之决议。顾孟余案历时7个多月，最终以顾孟余不受惩戒而告终。

在立法、行政和司法三权之外加上监察和考试二权，是孙中山的发明，是民国政治西式理政与中式传统的结合。这样的发明，为我们在学习现代文明时保持中华固有传统提供一个算是成功的例证。同时，未解的难题依然存在。其一，监察权从古到今都是辅助性的权力，拿古罗马的术语来说，监察权并非“治权”。民国时代，监察院反腐也有声有色，但是实际效果并不十分理想，监察院权势并不显赫。其二，在国民党的利益高于政府利益的地方，作为政府机构的民国监察院作用有限。既然政府高官受到国民党的领导和监督，政府机构独立出来一个监察机关，此处作用并不明显。其三，就现代国家权力划分而言，实行三权的地方，弹劾、审计、质询、调查、监督的权力是掌握在议会手里的，单独设立监察权，权力的源泉在何处？威信出自何方？没有了立法机关的支撑，监察权必定寻找其他的权力来源。监察院所取得的效果，与其背后支撑的权力大小相关。在民国时期，这个支撑的权力不够强大。

四、结语

古代社会，贵族制下需要监察制度来监督官员的行为，以保持政权有序运行。中国古代的监察制度与古罗马共和国监察官都起到类似的作用。现代社会确立了权力分离与制衡原则之后，权力的监督通过不同权力机关的牵制和平衡来完成，独立的监察官制度成为历史遗迹。民国时期五权宪法下的监察院，是现代政治制度与中国传统监察制度的结合，监察机关成为现代国家机关的一个组成部分。中国确立的新的监察制度，既借鉴了中国的历史经验，又增添了新的国家治理方略。民国政府下监察权与党权未解难题，新监察法则予以统合和设定。