加快推进农垦对外转让及合作开发项目处置工作

文｜ 张奇

切实学懂弄通做实党的十九大精神，以深化推进新一轮农垦改革发展为契机，坚持问题导向，以习近平新时代中国特色社会主义思想指导农垦土地对外转让及合作开发项目处置实践，对于进一步盘活农垦土地资源、规范农垦土地开发利用行为、促进垦地融合发展、为建设美好新海南提供用地保障空间等具有重要意义。

农垦土地对外转让及合作开发项目基本情况

从上世纪90年代开始，农垦系统为了调整垦区产业结构、加快垦区开发建设的需要，陆续与投资企业签订实施了一批农垦土地对外转让及合作开发项目。

近年来，为强化农垦土地权益保护，省委、省政府出台一揽子定向支持政策，按照“尊重历史、依法依规、一地一策、妥善处置”的原则，将部分农垦土地对外转让及合作开发项目作为历史遗留问题进行分类推动处置。目前，各市县已完善70个项目、6000多亩用地的农用地转用审批手续和42个项目、4000多亩用地的补办土地出让手续，有36个项目形成投资开发规模。

农垦土地对外转让及合作开发项目中存在的问题

一是部分“僵尸项目”让土地“晒太阳”，造成土地资源闲置浪费。在农垦土地对外转让及合作开发项目中，除了已形成投资开发规模的36个项目外，其余上万亩土地基本处于“圈而不建”或“圈而慢建”状态。由于拆迁安置、基础设施配套滞后、不满足办理用地审批手续等原因导致项目迟迟不能落地，虽然农垦单位与投资方签订的项目土地转让（合作）合同继续履行有效，却造成投资企业想推项目“推不动”、农垦单位想收土地“收不回”的尴尬局面。甚至其中一部分农用地也没有继续保持耕作，长年撂荒，浪费了大量宝贵的农地资源，土地价值没有得到充分体现。

二是项目用地规划空间受限与企业开发意愿强烈之间矛盾突出。受市县“多规合一”建设用地总规模布局的控制，部分农垦土地对外转让及合作开发项目不符合市县总体规划，项目用地性质依法不能变更，规划期内则无法落地实施建设，而开发企业又具有强烈的项目投资开发意愿，导致项目无法按照双方合同约定的内容完善行政许可审批手续，延迟开发建设。

三是项目产业类型单一化，小微型房地产项目占“半壁江山”。项目产业类型多以房地产开发为主，普通商品住宅类项目占大多数，而物流、养老、酒店等服务性产业项目相对比重较低。单个项目用地规模在100亩以下的近半数，大部分为零星、分散、规模较小的度假村（公寓）、住宅小区项目。大量的小型商品住宅项目如涌入市场，必定挤占房地产市场份额，直接冲击我省实施“两个暂停”以来的房地产调控成果。

四是依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地、粗放型消耗耕地模式难以为继。国家有关耕地保护和耕地占补平衡的政策日益严格，特别是《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》印发后，要求务必坚守耕地红线不突破的底线，坚持最严格的耕地保护制度。农垦土地对外转让及合作开发项目不可避免要占用一定数量的耕地，而目前农垦系统并无补充耕地指标储备，各市县开发耕地后备资源空间也捉襟见肘，要落实耕地占补平衡制度，实施“先补后占，占优补优，占水田补水田”目标难度较大，项目粗放型占用耕地模式不可取。

五是属地市县政府支持完善农垦历史遗留问题项目用地手续积极性不高。按照省委、省政府关于推进新一轮海南农垦改革发展的有关政策，农垦划拨建设用地转让等行为所补交的土地出让金全额上缴省级国库，再由省财政通过预算支出的方式全部安排给农垦系统，属地市县政府不参与收入分配。同时，在用地计划指标特别是补充耕地指标分配上，市县自身使用已很紧缺，市县政府更愿意将较多精力和指标用于本市县新上马的招商项目，对完善农垦历史遗留问题项目的用地手续积极性不高。

农垦土地对外转让及合作开发项目处置建议

一是加强合同履约监管，妥善处置历史遗留问题。党的十九大报告提出，“以良法促进发展、保障善治。”良法是善治的前提，只有把良法善治的要求贯彻到处置工作全过程和各方面，才能真正做到善为、善管、善服务。农垦单位与投资方签订了书面合同，自然有履行合同约定的义务和权利。农垦单位要按照《合同法》等有关规定逐个对签约项目进行详细梳理研究，对照合同约定条款，加强合同履约情况监管。对自愿放弃项目开发投资意愿、存在拖欠合同价款或无正当理由拒不履行合同义务等情形的，要在充分协商的基础上，依法解除一批违约项目，释放一批可利用土地资源空间，为新一轮农垦改革发展提供有力的用地保障。对可以继续履约的项目，双方加强沟通对接，坚持推动经济持续健康发展是第一要务不动摇，坚定不移贯彻新发展理念，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，落实省委、省政府的重大部署，提升加快建设美好新海南的信心和决心。

二是加快产业结构调整和转型升级，维护房地产市场调控大局。习近平总书记在十九大报告中提出，“加快教育现代化，推动文化事业和文化产业发展，加强社会保障体系建设，推进医养结合，保障和改善民生，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”坚定“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，深化实施“两个暂停”调控政策，加快产业结构调整和转型升级，引导存量住宅项目向教育、文化、医疗、养老、保险、物流等现代服务业转型，以省委、省政府持续培育壮大十二个重点产业为契机，从房地产业“一业独大”转变为传统产业、新兴产业等“多点支撑”，落实“国际旅游岛+”计划，采取包容审慎监管，促进新产业、新模式、新业态健康成长。

三是鼓励调整产业方向，促进绿色发展。习近平总书记在十九大报告中指出，“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”坚持绿色发展的新理念，以市县总体规划为引领，鼓励一批不符合市县总体规划的建设项目创新开发方式，依托“全国最好的生态环境”优势，发展田园综合体、“美丽海南百镇千村”“共享农庄”“微田园”等新产业、新业态，丰富农业用地经营产业形态，发展与国际旅游岛发展方向相适应的绿色经济和绿色金融，促进旅游、文化等产业跨界融合发展，形成新的消费升级动能、经济增长动能和创新发展动能，打造海南经济新增长极和国家热带特色农业示范区。

四是深化供给侧结构性改革，为垦地融合发展提供支持政策。十九大报告把深化供给侧结构性改革摆在贯彻新发展理念和建设现代化经济体系的第一位，对乡村振兴、区域协调发展、完善市场经济体制等作出了相应部署。对处置农垦土地对外转让及合作开发项目过程中的政策障碍和制度短板，垦地双方要从垦地融合发展的大局出发，综合考虑土地作为生产供给要素的空间合理布局，因城、因地定向施策，精准发力，推进第一、第三产业协同发展，提高全要素生产率，让市场在资源配置中起决定性作用。一方面，属地市县政府站在支持新一轮农垦改革发展的政治立场，勇于为打赢这场“硬仗”与农垦一道扛起“历史包袱”，拿出实实在在的行动；另一方面农垦系统利用农场全省布设和占全省1/5土地资源的“金字招牌”，携手地方挖掘市县区域特色，大力发展“飞地”经济，促进生产要素的流动和优化配置，唤醒“沉睡”的土地资源，释放发展活力，实现垦地合作、互惠共赢，形成推进经济发展的强大合力。

五是着力改进干部作风，推动历史遗留问题妥善处置。农垦土地对外转让及合作开发项目处置作为历史遗留问题，是涉及多方面的“老大难”。领导干部要带头坚持干字当头，发扬特区精神和椰树精神，高质量推进项目妥善处置工作，为建设美好新海南交上一份经得起历史和实践检验的答卷。