发扬工匠精神 实施精准立法

□威海市人大常委会法工委

自2015年7月正式获批行使地方立法权后，威海市人大常委会在省人大常委会的精心指导下，围绕“用好立法权促进良法善治”，坚持精准对接、精准立项、精准施策、精准处罚的立法工作思路，在彰显特色上下功夫，在务实管用上做文章，努力提高地方立法的精细化、科学化水平。截至目前，威海市人大共出台地方性法规6件，其中程序性法规1件、实体性法规5件。所立首法得到了全国人大常委会原委员长张德江同志的高度评价：“《威海市城市风貌保护条例》立足‘千里海岸线、一幅山水画’的海滨城市特色，为人民保存了一幅立体的、体现现实人文精神的水墨画。”

精准对接，提高政治站位

立法是一项政治性很强的工作。威海市人大坚持高点定位，主动对接上级要求、市委意图和群众关切推进立法，确保了立法的正确政治方向。遵循依法立法原则，认真贯彻落实宪法、立法法等有关法律法规，严格按照法定权限和程序进行立法，准确理解和把握立法法赋予设区的市的立法权限范围，结合上级有关文件精神对这一范围进行了细化，方便有关单位和个人提出建议项目。在此基础上，高度重视将社会主义核心价值观融入地方立法，目前正在制定《威海市文明行为促进条例》，力求进一步提升城市文明程度，提高全体市民的文明素质，确保社会主义核心价值观在整个威海大地落地生根。

在学深悟透上位法和有关文件精神的基础上，市人大紧紧围绕市委“全域城市化、市域一体化”、生态文明建设、实施新旧动能转换等重大部署开展立法工作，自觉将坚持党的领导贯穿于立法工作的方方面面。建立了所有法规项目向市委请示汇报机制，确保了立法工作的正确方向；对同一法规的起草、审议等不同环节，也坚持多次向市委请示汇报，准确理解和把握市委的立法意图。

立足于民心是最大的政治。威海市人大始终坚持人民主体地位，通过立法从制度上推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，将改革发展成果更多更公平地惠及全市人民。威海是全省乃至全国老龄化程度较高的城市之一，截至2015年底，全市60岁以上老年人达到64.55万，占总人口的25.8%，广大人民群众对养老保障问题的关注度较高，要求立法的呼声也越来越强烈。在2016年初召开的市十六届人大五次会议上，贾国哲等11名代表就联名提出了制定居民养老保障条例的议案，市人大常委会经过法定程序研究后予以采纳，并列入当年立法计划。目前，该条例已于2017年1月22日出台，社会反响良好。

精准立项，突出威海特色

注重选题的威海特色是市人大常委会一贯秉承的基本原则。着眼于提高立法选项的精准性，遵循“统筹兼顾、突出重点、条件成熟、急需先立”的科学选项原则，加强对威海市情实情的调研分析，优先立体现威海特色之法和实践急需之法。威海拥有近千公里海岸线，约占全国的1/18、全省的1/3，是一个海洋大市。但随着沿海经济的不断发展，向海洋要空间、要资源的行为日益突出，个别海岸带区域被盲目开发利用，出现了私搭乱建、海岸污染和沙滩、防护林保护不到位等问题，同时海水入侵、海岸侵蚀等现象也逐渐加重。为保护好这些独特资源，威海市出台了《威海市海岸带保护条例》。此外，威海市人均占有水资源量为573立方米，远低于全国人均2100立方米的标准，属于严重缺水地区。自2013年以来，天气持续干旱，水资源总量严重不足，尽管于2015年12月开始启用外调水，但外调水资源同样十分紧缺。为应对水资源供需矛盾日益突出的严峻形势，顺应现实需求，威海市人大出台了《威海市节约用水条例》。

在立法建议征集论证方面，建立起全方位多层次的征求意见体系。常委会法工委通过书面通知、邮寄信函和向全社会发布公告等多种方式，向全市各级国家机关、社会组织、立法咨询委员、人大代表等广泛征集建议项目。另一方面，常委会分管领导带领有关人员，每年用一个月的时间深入到立法任务较重的部门、基层执法一线及所在辖区进行全面调研，摸清了相关领域执法中存在的突出问题和立法需求，为精准立项积累了实践基础。对征集到的建议项目，法工委会同有关专门委员会、市法制办和有关部门进行了反复研究论证；对确实把握不准的项目，及时与省人大常委会法工委进行联系与沟通，确保了立法项目的合法有效。

精准施策，力求务实管用

法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。围绕增强法规的针对性和实效性，坚持问题导向，建立立法项目储备制度，规定凡是列入当年计划的完成项目，起草部门必须提前一年进行调研论证，力求找准问题，对症下药。在调研过程中，创新调研方式，除采取座谈会、论证会、网上公示等方式听取意见外，还探索利用问卷调查、街头访谈等形式，积极拓展立法调研的广度和深度，为提高法规内容的精准性奠定了基础。比如，在《威海市居民养老服务保障条例》立法调研期间，制作了养老服务需求调查问卷，发给部分社区居民、村民、企业工人等征求意见，还深入到街头巷尾、田间地头，采取聊家常等方式，听取部分老年人的养老服务需求。从调查的情况看，有92%参与调查的市民更倾向居家和社区养老。为此，适当将条例的重点内容调整为居家和社区养老保障方面，减少了机构养老服务部分内容。再比如，为做好文明行为促进条例的起草工作，市人大会同市文明办开展了为期一个月的文明行为大讨论，向全社会征集市民赞同和反对的不文明行为类型，为条例的顺利推进和有效实施奠定了广泛的民意基础。同时，针对部分市民在城区道路烧纸污染环境这一情况，市人大在今年清明节前夕组织了单一事项的社会调查，了解民众意愿。经过调查，全市88%的市民赞成禁止此类行为，民众的支持为条例的起草及有关措施的制定提供了“底气”。

在起草阶段，建立“四位一体”的起草协调机制，法工委会同有关专门委员会、市法制办和起草部门共同组成起草班子，集中力量做好法规起草工作。在审议阶段，按照区分重点、各有侧重的原则，组织常委会组成人员和有关专门委员会对草案内容进行逐字逐条审议修改。对遇到的难点问题和争议较大的问题，主动与市政府及有关部门沟通，找准问题的症结所在。比如，在审议《威海市城市风貌保护条例》过程中，对海岸带范围内新建建筑后退距离的规定，各方争议较大。在积极与有关部门沟通协调的基础上，法工委还通过专家论证、立法咨询等方式，听取相关领域专家、立法咨询委员的意见和建议。经过多方论证，最终在条例中增加了建筑后退距离等强制标准，进一步增强了条例的实效性。

精准处罚，强化刚性约束

精准处罚是精准立法的有力保障。围绕解决好“由谁罚、怎么罚、罚多少”三个问题，在法律责任章节进一步明确执法主体、科学设置处罚种类，创新罚款计算标准，致力于打通精准立法的最后一公里。

一方面，坚持违法行为和执法主体一一对应，明确规定了每一类违法行为的执法主体，特别是对上位法没有明确监管主体的情形予以补充规定，填补了立法空白。比如，在《威海市饮用水水源地保护条例》立法过程中，针对上位法对非规模畜禽养殖专业户、散养户的监管缺位问题，条例明确规定了监管主体和污染防治措施，为加强行政监管提供了及时有效的法规依据。另一方面，坚持禁止性行为和法律责任一一对应，为每一类禁止性行为量身定制出切实可行的法律责任措施。在处罚种类的设置上，坚持过罚相当原则，按照行为人违法情节的轻重，规定了没收违法所得、不同额度罚款等处罚措施，加大了违法成本，有利于遏制各类违法行为。

同时，对罚款的计算标准进行创新性设计，由习惯按照固定额度处罚，改为按照产品的市场价格确定罚款标准，不能确定市场价格的，参照类似产品或行业的市场价格确定。比如，《威海市城市风貌保护条例》对破坏海岸带资源、违法采石采砂和开发建设等行为，按照违法所得、破坏城市风貌的面积和恢复工程造价的一定比例等处以罚款，减少了部门的自由裁量空间，增强了罚款标准的科学性。