人大常委会审议意见督办落实问题的探索与研究

□魏双庆

（作者单位：济南市人大常委会）

审议意见既是人大常委会会议集体智慧的结晶，又是人大常委会会议监督的主要表现形式。督促落实好审议意见是提高人大常委会会议质量与监督水平的重要保障，对于促进“一府两院”工作、推动地方经济社会发展、加强民主法治建设具有十分重要的作用。如何抓好审议意见的落实并形成督办机制，是做好新时代人大工作的一个重要课题。

一、审议意见的法律效力

监督法第十四条将各级人大常委会审议“一府两院”专项工作报告的审议意见写入法律，使常委会的审议意见具有明确的法律依据与法律效力。不同的审议意见具有不同的法律效力。人大常委会审议“一府两院”专项工作报告作出的决议，与人大及其常委会的各项决议、决定具有同等的法律效力。常委会审议“一府两院”专项工作报告形成的审议意见书是仅次于决议、决定的一种法律文书。决议或审议意见书都具有法律的强制约束力，即使是口头审议意见或表决通过的工作报告，也是依据常委会的议事规则作出的，同样具有法律效力，只是说明常委会对“一府两院”的专项工作持肯定意见。因此，“一府两院”必须高度重视审议意见，认真办理，并向人大常委会报告办理情况。

二、审议意见的形成、办理

审议意见是根据监督法作出的，那么，各级人大常委会在监督“一府两院”专项工作时如何依法形成与办理审议意见？

（一）审议意见的形成

根据人大工作实践，有三种方式：第一种是形成审议意见书，即人大常委会工作机构或办事机构将常委会组成人员的审议发言进行汇总整理，形成审议意见初稿，经专门委员会讨论修改后报常委会主任会议通过，再将审议意见书交“一府两院”及相关部门办理，并在六个月之内反馈办理情况。第二种是形成决议，即人大常委会认为必要时，可以对“一府两院”专项工作报告作出决议。第三种是实践中约定俗成的审议意见方式，即形成口头审议意见或表决通过工作报告，这就是常委会组成人员认为“一府两院”的专项工作报告实事求是、客观全面，表示赞同，没有新的意见，由会议主持人口头宣布审议意见或表决通过该工作报告。前两种方式监督法有明确规定。

（二）审议意见的规范

通过经审议后形成的审议意见书，是人大常委会审议“一府两院”专项工作报告后，对该项工作评判结果的一种表达方式。因此，审议意见必须规范。首先是依法规范。审议意见必须要依据法律法规，要充分体现常委会审议“一府两院”专项工作报告的法律属性和监督属性。其次是程序规范。审议意见由常委会办事机构综合整理后，报主任会议进行审查核定。审定的重点要放在审议意见的准确性和可操作性上，力争把审议意见的价值提高到一个新的高度，然后以书面形式分送“一府两院”。三是文字表达要规范。审议意见作为一种特殊的公文种类已被广泛使用，但在文字表达上还应有其独到之处。对审议发言的内容要做认真地归纳整理、综合分析，抓住问题的实质和关键。所提意见应切中要害，要尽量提出解决问题的方法和措施。审议意见还应尽量维持“意见”的格调，切忌用评价性的颂扬话语和决定、决议的刚性语言。

（三）审议意见的办理

根据监督法的规定，不同的审议意见有不同的办理方式。关于审议意见书，由“一府两院”相关部门将研究办理情况报告稿先送人大相关专门委员会征求意见，再送“一府两院”相关部门审定确认后，报人大常委会办事机构，向常委会提出书面报告。关于决议，本级“一府两院”应当在决议规定期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会的审议意见要连同“一府两院”的专项工作报告和对审议意见研究办理情况或执行决议情况的报告向本级人大代表通报并向社会公布。

三、审议意见督办存在的主要问题

在实际工作中，人大常委会对审议意见的督办还处于薄弱状态，审议意见落实缺乏力度，存在落实难的问题，这些问题会直接影响常委会的监督质量与效果，在一定程度上削弱了人大的权威和应有形象。

（一）督查督办机构不健全

目前，党委和政府均设立了专门的督办机构(如党委督查室、政府督查室），配有专人从事督查工作。多数人大机关至今还没有专门的督查机构，也没有专人负责这项工作，大多是人大办公厅（室）负责传递相关文件，各专门委员会负责审阅办理情况的报告，只注重一头一尾，中间的具体督办环节基本缺失，再加上督办工作的衔接和联系还不够严谨，督办工作未成体系，致使某些审议意见的跟踪督办落实不到位，更没有形成审议意见督办机制。审议意见的督办与代表议案建议的督办同样具有法律效力，但实际效果却大相径庭，其中主要原因就是机构和机制的缺失。

（二）“一府两院”对人大审议意见认识不到位

部分单位领导干部人大意识不强，对审议意见的办理重视不够，认为人大提出的审议意见仅供参考。审议意见到达后，依然如旧，办理工作止步不前，到办理最后期限时，上报的审议意见落实情况也仅是个书面上的形式，没有认识到人大监督区别于其他监督的法律刚性，只把人大审议意见看成是形式，是“麻烦”，一看了之，束之高阁，应付程序。造成这一现象的原因除政府部门人大意识不强外，与人大常委会工作主动性有所欠缺也不无关系，如果更加主动地对审议意见的落实开展督查，甚至要求落实不力的部门再次报告专项工作，就会取得不一样的效果。

（三）常委会会议审议不充分

常委会会议审议质量不高的问题目前还不同程度地存在。有的常委会会议还没召开，审议意见就已成文；有的分组审议时发言的委员相对固定，部分委员很少发声；常委会会议时间安排过短，会议议题却很多，组成人员就每一个议题的审议时间不多，无法畅所欲言，很多意见反映不出来；有的委员发言准备不充分，只是泛泛而谈，谈成绩多，谈问题少，谈对策建议更少。

（四）审议意见笼统抽象，很难落实

审议意见的落实，一个重要前提就是形成高质量的审议意见，如果审议意见笼统而缺乏针对性，办理部门就会无从下手，落实效果自然会大打折扣。从审议过程看，出现浅议辄止、只赞不议、自审自议的问题；从内容表述看，不够严谨、规范、具体，太笼统、太抽象，尤其缺少明确的要求和量化的指标。提的建议、批评和意见只看到表面问题，深层次的问题摸不清，如蜻蜓点水，又大都是些弹性措施，缺乏专业知识，针对性、可操作性不强，这对承办单位很难起到监督作用。

（五）审议意见文来文往，流于形式

审议意见提交“一府两院”后，到底落实了没有？怎样落实的？具体解决了哪些问题？常委会很少专题听取研究审议意见办理情况的汇报，往往将办理情况的回函一发了之。忽视了这一环节的工作，对于监督法的贯彻执行无疑是流于形式，人大常委会履行监督职能的效果也会大大削弱。

四、进一步完善审议意见督办机制的对策

审议意见通过后，督办落实是关键。因此，必须进一步完善审议意见督办机制，不断增强督办实效。

（一）建立多部门联合督办审议意见机制

要改变过去单一部门督办审议意见形式，转为多部门、多位一体的联动督办机制。赋予办公厅（室）督办职能，在人大常委会领导下，由办公厅（室）牵头，各专门委员会对口负责联合督办，形成用力一致的审议意见督办工作班子。各基层人大工作机构按上级人大常委会统一部署，组织所在区域人大代表开展审议意见办理的专题视察、调研、检查，推动承办单位对审议意见的办理落实。

（二）建立全过程督办审议意见机制

要改变过去督办审议意见时，规定一个时间段，要求承办单位向人大常委会报告办理情况的督办方式。一是建立经常化的审议意见督办机制，从交办之日起，紧紧围绕跟踪答复、落实审议意见、常委会组成人员满意度反馈、复查整改、补办重办等各个环节，切实做到审议意见督办经常化。二是建立科学化的审议意见督办机制，设立审议意见资料库，及时反映和通报情况，促使审议意见办理科学化。三是建立制度化的审议意见督办机制，建立与审议意见督办单位经常性的联系制度，随时掌握办理进展情况。

（三）建立综合性督办审议意见机制

要改变过去督办审议意见时，偏重运用听取办理情况汇报和组织视察、调研等督办方式。一是把审议意见督办工作与人大常委会日常工作紧密结合起来，组织代表到承办单位视察、检查，对承办单位工作进行评议和满意度测评，定期不定期地召开联席会议，听取承办单位办理进展情况汇报，发现问题及时解决。二是把审议意见办理情况与承办单位年终绩效目标考核挂钩，要求各承办单位将承办事项与其他工作一并列入全年绩效目标，狠抓责任落实。三是会同“一府两院”就审议意见办理开展评比表彰活动，激励先进、鞭策后进。年终，在人大常委会会议上组织常委会组成人员采取票决方式，对“一府两院”及相关部门的审议意见办理情况进行考核评估，按照所得票数，评出满意、基本满意、不满意等次，并作为评先表彰依据。

（四）建立规范化督办审议意见机制

在开展调研、视察，并充分借鉴外地人大工作经验的基础上，广泛征求意见制定《人大常委会审议意见督办工作办法》。进一步明确审议意见书的形成、交办、公布、办理、督办、问效、问责等各环节的具体规定，对督办机构、督办方式、办理程序、办理时限等作出明确要求，健全完善审议意见办理“三级办理、五定包案”责任制，规范审议意见办理工作。“三级办理”，即人大常委会和“一府两院”负责同志亲自抓，分管领导直接抓，办理机构具体抓；“五定包案”，即对审议意见办理实行定包案领导、定落实单位、定责任人、定办理要求、定办理时限。

（五）建立跟踪督办审议意见机制

审议意见办理的落脚点就在于对审议意见的落实。如果审议意见能得到很好落实，就能取得审议监督实效；常委会形成的审议意见再正确、再具体，如果不抓落实，就是纸上谈兵，审议意见办理就成为搞形式、走过场。因此，人大常委会要加大对审议意见督办落实的力度，要求“一府两院”向常委会报告落实情况，常委会对落实审议意见情况报告进行审议，并根据组成人员多数人的意见，决定是否提请常委会作出决议，交由报告机关执行，并在决议规定期限内报告执行情况，或交由报告机关一并研究，就有关事项提出处理的补充报告，或退由报告机关重新向常委会提出处理情况的报告。对涉及群众关心的热点、难点问题的审议意见，通过视察、检查、听取和审议办理情况报告等形式，进行连续跟踪监督。对承办单位办理审议意见的情况报告未获表决通过的，责令重新办理并重新报告办理结果。重新报告仍未获得通过的，人大常委会要根据具体情况，采取常委会领导领衔督办、跟踪督办、专题询问督办、整改再督办，直至采用质询、特定问题调查等监督手段，跟踪监督，强化责任追究，直至问题彻底解决。

（六）建立督办审议意见依法公开接受社会监督机制

采取印发文件、下发通知、编印公报、新闻媒体宣传等多种方式，依法公开人大常委会审议意见，使审议监督公开成为常态。一是事前公开。每年初，常委会要将全年的人大审议监督工作内容，以文件的形式印发给同级国家行政机关、审判机关、检察机关，具有社会管理职能的其他组织和企事业单位以及基层人大工作机构。在每次常委会会议召开之前，均以常委会办公厅（室）文件形式下发通知，告知本次会议审议议题。二是事中公开。在对每项审议议题开展调查、视察、检查时，要通知新闻媒体记者参加，并要求全程报道。不仅报道“一府两院”工作的好经验、好做法，而且要重点报道存在的问题与不足，使广大人民群众有序参与监督。在召开常委会会议时，要求紧扣审议的重点、热点，不仅反映审议的结果，而且要反映审议的过程。对会议报道不仅要报道基本情况，还要报道委员发言内容。三是事后公开。对每一项议题，常委会审议后都以文件的形式印发审议意见，并把审议意见的落实情况，在人大网站、常委会公报、新闻媒体上公开，要求“一府两院”报告审议意见落实情况，并实行票决。票决情况在人大网站、常委会公报、新闻媒体上向社会公开。这对审议意见的落实是一个很好的促进，把单纯由人大监督变成人大与人民群众一起监督，大大增强人大监督的实效。

总之，审议意见督办机制要多些基层导向、群众导向、问题导向。尤其在是审议督办工作中要坚持问题导向，问题就是矛盾，问题就是工作的动力。人大找出、找准“一府两院”工作中存在的问题，不是刻意挑刺，更不是最终目的，而是要用这种方式和方法，把问题导向的监督压力，传导给“一府两院”，转化为抓落实的动力，确保人大、“一府两院”始终在法治轨道上同向而行，把改革发展稳定的各项工作做得更好，最大限度谋求和维护人民群众的根本利益。