关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的调研报告

□山东省人大常委会预算工作委员会

为深入开展“大学习、大调研、大改进”，按照省委全面深化改革领导小组部署和省人大常委会工作安排，预算工委就人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展问题，对17市开展了书面调研，在此基础上，由主任、副主任分别带队到部分市及所属县（市、区）进行了实地考察调研，了解掌握了全省人大预算审查监督工作的相关做法及其成效，针对存在的问题，研究提出了进一步深化监督的思路和措施。

一、开展支出预算和政策审查监督的基本情况

十八大以来，我省各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的预算审查监督职责，加强制度建设，探索完善监督程序，扎实开展审查监督工作，对规范政府收支行为、促进依法行政、推动经济社会发展、保障改善民生发挥了重要作用。

（一）加强预算审查监督制度建设

按照全国人大部署要求和省委深化改革的工作安排，为贯彻落实预算法，2014年11月，省人大常委会作出了关于加强预算决算审查监督的决定，明确了预算审查监督的法定程序和相关要求；2015年11月，印发了关于预算审查前听取省人大代表和社会各界建议的若干规定，建立了省人大代表预算审查监督联络员制度，成立了省人大常委会预算审查监督专家咨询委员会；2016年3月，省委办公厅就完善审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制，转发了省人大常委会党组的意见；2017年1月，省人大常委会印发了关于加强省本级部门预算审查监督的若干规定,明确了人大对部门预算监督的重点、程序和方法。各市人大常委会结合实际积极加强预算决算审查监督制度建设。截至目前，绝大多数市出台了人大加强预算审查监督的相关条例、决定和办法，以及预算审查前听取人大代表和社会各界建议、改进审计报告机制、加强部门预算审查监督等有关规定。青岛市人大常委会、济宁市人大常委会还建立了市级财政专项资金项目评审监督制度。通过建章立制，为人大预算审查监督工作的开展提供了制度保障。

（二）抓住关键环节实施监督

依法细化预决算草案编报，要求省政府提交省人民代表大会审查的预算草案，支出按功能分类细化到项、基本支出按经济分类细化到款；省对下税收返还和转移支付预算分地区、分项目编报，并附必要的文字说明；对1000万以上的重大专项单独列表反映。加大财政绩效监督力度，将部分省级重点项目预期绩效目标和绩效评价结果的报告分别提交省人民代表大会、常委会会议审查。各市积极探索开展全口径、全过程预算审查监督的途径和方法，建立了人大常委会预算工委预审、财经委初审制度，对预算执行中需要预算调整的事项，要求政府编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准，增强了预算的刚性约束。

（三）探索开展部门预算备案审查

为进一步推动预算审查监督向广度深度拓展，按照省人大常委会工作安排，去年，省人大财经委、常委会预算工委在省财政厅及有关部门的大力支持配合下，对省民政厅等五部门单位的部门预算开展了备案审查工作，重点审查部门预算编制、批复和向社会公开事宜是否符合预算法等法律法规和省人民代表大会预算决议的要求；部门预算的完整性和年初到位率；预算安排是否合理，绩效目标是否清晰量化等。部门预算备案审查工作的开展对于规范部门预算管理发挥了积极作用，得到了省委全面深化改革领导小组办公室的肯定。部分市县人大也进行了行之有效的探索。淄博市人大常委会预算工委对部分市直单位开展预算备案审查工作，加强专项资金绩效监督，取得了良好效果。

（四）借力审计增强监督效果

注重发挥审计作用、充分利用审计成果，是人大预算审查监督的有效手段，对于加强人大预算审查监督至关重要。省人大常委会建立完善了“审计工作报告+问题清单”、“审计查出问题整改情况报告+整改清单+重点部门整改结果”的报告机制，加大了审计公开力度。各市人大也高度重视借力审计开展监督工作。济南市人大常委会专门针对审计查出问题整改情况开展专题询问；临沂市人大常委会预算工委与市审计部门建立了工作协调机制，积极推动村居干部经济责任审计等重点领域的监督工作。

（五）有效发挥代表和专家作用

为进一步保障人大代表的预算知情权、建议权和监督权，促进预算科学规范、民主公开，按照省人大常委会有关规定要求，选任45名省人大代表和10名省内专家学者分别担任省人大代表预算审查监督联络员、省人大常委会预算审查监督专家咨询委员会成员。在实际预算审查监督工作中，通过组织代表和专家参加预算审查活动以及调研、视察和检查等多种形式，积极发挥人大代表和专家学者的作用，增强了预算审查监督效果。目前，多数市人大常委会建立了代表联络员和专家咨询制度。

（六）加强机构和信息化建设

省人大常委会高度重视预算审查监督机构建设，推动健全省人大常委会预算工委组织机构，对市县两级组织机构建设也提出明确要求。目前，17市和各县（市、区）人大常委会均设立了预算审查监督工作机构，配备了工作人员。按照全国人大部署和省人大常委会工作安排，积极推进预算联网监督工作，加快建设全省人大预算审查监督信息系统平台，着力提升预算审查监督的信息化水平。

二、存在的主要矛盾和问题

尽管我省人大预算审查监督工作在向支出预算和政策拓展方面取得了一定成效，但也存在一些矛盾和问题，主要是：

（一）思想认识不到位

建立人大对政府预算全口径、全过程审查监督机制是民主法治领域改革的一项重点任务，目前正处于改革完善的探索阶段。调研中发现，主要有三种思想认识问题影响人大预算审查监督的深入开展。一是“不想监督”。工作满足于完成规定动作、落实法定程序层面，改革创新意识不强，也担心如果把握不好导致各方面不满意。二是“不便监督”。错误地认为，政府工作比较繁忙，监督如果安排太多、力度太大，是给政府添麻烦。三是“不能监督”。当前人员力量不足、方法手段不硬，加之新问题、新矛盾较多，感觉力不从心，有畏难情绪。

（二）法律授权比较笼统

在我国，尽管宪法和预算法、监督法等法律对人大预算审查监督作出了规定，但是，现行的法律规定相对比较原则。目前，国务院尚未出台预算法实施条例，全国人大常委会尚未修订加强人大预算审查监督的相关决定。对人大预算审查监督的内容、程序、方式方法等方面缺乏具体细化的要求，在一定程度上影响了审查监督工作的深入开展。

（三）审查监督的广度和深度有待拓展

当前人大对预决算审查监督的内容仍主要集中在预决算报告和草案、预算调整、审计查出问题及整改等方面，对于重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、支出绩效、政府债务等方面的监督仍存在一些尚需拓展的领域和空间，对于重大财政体制的确定和调整、影响区域经济社会发展和民生改善的重要财税政策监督也亟待加强。

（四）审查监督机制不够健全

当前人大对预决算审查监督的方式方法主要停留在会议审查、审议、调研等层面，法律规定的特定问题调查、专题询问、质询等监督形式，以及引入第三方评价等监督手段运用不够，实际工作中还普遍存在重程序性审查、轻实质性审查，重合规性审查、轻合理性审查等问题，制约了审查监督的效果。

（五）审查监督刚性约束不足

新预算法实施以来，各级人大及其常委会通过开展政府预算审查监督作出的决议、提出的审查、审议意见，对于推动政府预算改革、加强预算管理发挥了积极作用。在抓预算决议、审查、审议意见落实方面，虽然要求政府及其部门按时反馈办理情况，但缺乏严格的跟踪问效，特别对落实不力、人大代表和常委会组成人员不满意的，缺乏相应的问责机制，致使人大预算审查监督刚性约束不足，权威性、严肃性有待进一步提高。

（六）监督力量有待加强

随着财税改革和现代预算制度建设的全面推进，人大预算审查监督的任务越来越重，但我省各级人大从事预算审查监督的人员力量不足，大部分市级人大常委会预算审查监督工作机构只有3至4人，县级人大常委会预算审查监督工作机构只有1至2人，加之工作人员整体专业素养不高，难以适应加强人大预算审查监督工作的需要。

三、深化人大预算审查监督改革工作的思路和措施

审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。围绕贯彻落实中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，进一步增强预算审查监督的针对性、实效性，现就深化人大预算审查监督改革提出如下思路和措施。

（一）统一思想认识，增强改革的使命感、责任感

贯彻落实党的十八届三中全会、十九大、十九届三中全会精神，推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，必须统一思想认识，凝聚改革共识。一是要在提高政治站位、旗帜鲜明讲政治上下功夫。深入学习领会新时代党中央对人大预算审查监督工作提出的新定位、新要求、新举措，充分认识人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重大意义。通过召开工作会议、调研座谈等形式，加强宣传引导，使各级深刻领会改革的精神实质，把握好改革的政治方向。通过扎实推进改革，使预算安排更好地贯彻落实党中央重大方针政策和省委决策部署，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。二是要在树立正确的监督理念、创新监督方式上下功夫。按照常委会领导提出的“敢于监督、善于监督、实施精准监督”的要求，着眼于促进依法行政，引导各级正确处理支持与监督的关系，寓支持于监督、寓监督于发展。把求真务实贯穿于监督工作始终，摸实情、出实招、解决实际问题，形成推动改革的合力，维护人大监督的法律权威。三是要在着力转变作风、提升履职能力上下功夫。深入开展“大学习、大调研、大改进”，加强干部队伍思想作风建设；聚焦克服不想监督的懈怠、不便监督的顾虑、不善监督的短板三方面问题，拟于今年下半年集中举办省市县乡四级预算审查监督干部培训班，聘请高层次专家授课，系统开展学习培训，切实提高干部队伍的思想政治素质和业务能力。

（二）坚持制度先行，积极稳妥地推进实施改革

制度先行是依法开展人大监督的内在要求，也是改革“过险滩”“啃硬骨头”的客观需要。中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，提出了人大预算审查监督要向重点支出和重大投资项目、财政转移支付、政府债务等五个方面拓展的要求，明确了开展专题审议等六项主要程序和方法。结合我省实际，拟定好贯彻实施意见，建立人大对政府预算全口径审查、全过程监管机制，是省委确定的改革任务，事关人大预算审查监督的长远发展。落实好省委改革任务，确保改革取得预期效果，要做到“六个坚持”：一是把坚持党中央集中统一领导作为预算审查监督的基本遵循，认真负责、不折不扣地执行党中央和省委决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，保障党的路线方针政策在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。各级人大及其常委会开展预算审查监督工作中的重要事项和重要问题要及时向本级党委请示报告。二是坚持围绕和服务党和国家大局，贯彻落实新发展理念，主动适应经济发展新常态，以推进供给侧结构性改革为主线，开展支出预算和政策审查监督工作，使财政预算和政策更好服务于党和国家中心工作，推动经济社会持续健康发展。三是坚持以人民为中心的发展思想，推动解决制约全面建成小康社会的短板和瓶颈问题，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，使改革发展成果更多惠及全体人民，不断增强人民群众的获得感、幸福感。四是坚持问题导向，着力推动解决突出矛盾，推动建立健全解决问题的长效机制。五是坚持依法监督，严格按照宪法和法律赋予的预算审查监督职权，通过法定程序、运用法定方式，加强支出预算和政策审查监督工作，推动政府依法行政、依法理财。六是坚持积极探索和扎实推进相结合，深化拓展支出预算和政策审查监督的内容，探索创新监督方式，确保改革效果。

（三）突出重点领域，增强监督的针对性、实效性

1.加强重点支出与重大投资项目的审查监督。围绕推动政府健全完善重点支出与重大投资项目的决策机制，提前介入预算编制。每年在政府预算草案编制前，预算工委等工作机构要组织政府财政等部门认真听取人大代表和社会各界的意见建议，促进合理确定重点支出与重大投资项目预算，保障党中央重大方针政策和地方各级党委决策部署的贯彻实施。在预初审环节，建立专题审议制度，选取1至2项重点支出进行重点审议，加强对政府预算编制的指导。严格预算执行约束，预算执行中确需调减农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出年初预算数额的，政府应当依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。逐步扩大重点支出和重大投资项目预期绩效目标、绩效评价结果的报告随预算、决算报本级人民代表大会或常委会会议审议并向社会公开的范围，推动政府全面实施绩效管理，强化绩效导向。

2.加强财政体制及财政转移支付的审查监督。对于省以下财政体制的确立，加强本级人大常委会备案监督。本级人大财经委、常委会预算工委等工作机构要搞好调查研究，提出有针对性的意见。对于转移支付预算要重点审查政府通过财政转移支付贯彻落实党中央重大方针政策和地方各级党委决策部署的情况；转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配情况；转移支付对促进实现各地区财政平衡及基本公共服务均等化情况等内容。要重点监督转移支付预算批准后在法律规定时间内批复下达、资金使用绩效管理情况，对重大政策实施跟踪问效，切实提高财政转移支付资金使用效益。

3.加强政府债务的审查监督。要合理确定政府年度新增债务举借规模，在国务院确定的我省政府年度新增债务限额内，根据政府债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价政府举债规模的合理性，按照法定程序，审查批准当年政府新增债务规模。要重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况，有关政府债务的预算草案、预算调整方案要完整细化，全面反映本级政府年度新增债务的规模、结构、使用情况，并就存量债务置换安排等情况作出说明，确保新增政府债务有偿还计划和稳定的偿债资金来源、债务资金使用依法合规。要加大防范化解政府债务风险的监督力度，及时了解掌握本区域债务风险评估预警情况，与有关方面密切联系沟通，督促高风险地区完善存量债务化解方案和应急处置预案，积极稳妥化解累积的债务风险；要高度重视隐性债务问题，督促政府及其有关部门严格监控政府融资平台公司、相关国有企事业单位、PPP项目及政府引导基金等融资行为，在有效化解现存隐性债务的同时，坚决遏制隐性债务增量，绝不允许新增各类隐性债务；要强化问责机制，对违规担保承诺、名股实债、保底回购等变相举债行为，严肃问责，牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线。

4.加强部门预算的审查监督。为增强预算审查效果，常委会预算工委等工作机构要通过召开座谈会、专题调研等方式，了解掌握本级政府部门预决算编制等情况。政府及其财政部门应将除本级涉密部门外的全部部门预算、决算草案分别提交本级人民代表大会、常委会会议审查。逐步建立和完善部门预算备案审查制度，每年选取部分重点部门及所属单位开展审查活动，评估部门预算安排的合理性，政府及其有关部门要如实反映情况、提供资料，配合做好审查工作，认真落实整改意见，促进部门预算的规范化、标准化、科学化。各级人大及其常委会要建立对本级部门预算执行情况的经常性监督机制，完善部门预算执行情况调度、预警机制，督促政府及其部门严格按批准的预算安排支出。要加强对部门预算支出绩效的监督，促进提高绩效管理水平，推动建立以绩效为导向的预算管理模式。审计部门要将本级部门预算执行和支出绩效作为本级预算执行审计和领导干部经济责任审计的重要内容，加强审计监督。人大及其常委会要将审计结果作为本级部门预算决算审查监督的重要依据。

5.加强重大财税政策的审查监督。建立重大财税政策出台前的报告制度。对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，如为落实本级党委确定的区域经济社会发展战略规划、重点任务而制定的重大财税政策，以及普惠性的民生保障政策等，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会作专项工作报告。人大财经委、常委会预算工委要加强调查研究，对重大财税政策的出台提出初步审查意见，政府及有关部门应当及时向人大财经委、常委会预算工委等工作机构通报情况，配合开展审查监督工作。对常委会听取报告、开展审查后提出的审议意见，政府及其有关部门要及时研究处理并反馈。加强与财税政策相关的预算管理和监督，重点关注政策实施效果和可持续性。因新出台政策需要进行预算调整的，政府应当依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。

（四）创新方式方法，加大监督力度

1.探索就重大事项或特定问题组织调查和质询。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查，调查工作开展前应向本级党委请示报告。经县级以上人大常委会主任会议批准，人大财经委、常委会预算工委等工作机构可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金使用等进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会举行会议时，人民代表大会代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序可以就预算、决算中的有关问题提出质询，受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。

2.完善落实人大及其常委会有关预算决算决议的工作机制。在要求政府及其部门及时处理和反馈的基础上，加大跟踪问效力度，通过听取报告、开展专题调研、组织代表视察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预算决算的决议。常委会预算工委等工作机构应当听取政府财政等部门落实预算决算决议的工作安排情况通报，并将有关情况发送本级人大代表。根据改革进程，探索建立预算决算决议落实情况满意度测评和问责机制，增强人大预算审查监督效果。

3.更好地发挥人大专门委员会、人大代表和社会各界的监督作用。人大有关的专门委员会可以结合开展执法检查、听取政府专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关转移支付资金和政策开展调查研究，更好地发挥人大专门委员会的专业特点和优势。注重发挥人大代表的主体作用，完善人大代表预算审查监督联络员制度。同时，健全专家咨询制度，充分发挥社会各界的监督作用，不断提高预算审查监督工作水平。

4.完善与审计的工作协调配合机制。按照中共中央办公厅关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，各级审计机关在研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工委等工作机构的意见建议，形成监督合力。同时，各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出预决算和政策审查监督提供支持服务。通过完善与审计的工作协调机制，充分利用审计成果，推动预算改革，维护财经秩序。

5.强化预算审查监督的技术支撑。要根据加强人大预决算审查监督职能需要，适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，建立人大预算联网监督信息平台，通过与政府财政、审计、人社、国有资产管理、税务、人民银行国库等有关部门单位的信息互通共享，及时掌握总预算及本级预算、重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、政府债务管理等方面情况，逐步实现预算审查监督的信息化和网络化，提升审查监督的时效性。根据需要，可以引入社会中介专业机构为人大预算审查监督工作提供服务，借助外力，提高人大预算审查监督的专业化水平，更好地保障深化人大预算审查监督的需要。