美国自贸区发展浅析与借鉴意义

文｜海南省委外事工作委员会办公室调研组

美国是世界第一大经济体，也是第一大贸易国，其雄厚的经济实力离不开自由贸易区的建设。美国自由贸易区又称“对外贸易区”，自1936年第一个对外贸易区建立以来，美国对外贸易区数量不断增加，目前已成为世界上对外贸易区数量最多的国家。本文简要回顾美国自贸区的发展历程和现状，梳理美国自贸区保持经济活力的主要原因，并对海南自贸试验区建设提出相关建议。

美国对外贸易区发展历程

美国的对外贸易区设想是在1930年代提出来的，经过一段时间的酝酿，美国国会1934年通过《对外贸易区法案》，提出可在港口或机场附近划出一个特别地区作为对外贸易区，该区不在海关管辖之内，凡依法进入区内的货物，都不受美国海关法限制，并享有各种优惠待遇。该法案从法律上支持建立对外贸易区。1936年，美国在纽约州的布鲁克林建立了第一个对外贸易区。1950年美国国会通过了对《对外贸易区法案》的修改，允许国内外厂商在贸易区内经验并简化手续。1960-1980年代，随着跨国公司的崛起，跨国公司需要在对外贸易方面利用对外贸易区的便利条件，美国的对外贸易区取得了快速发展。

美国的对外贸易区是一个独立于海关法律限制的特殊区域，由对外贸易区委员会领导同时受海关的监管。根据设立用途的不同分为一般用途对外贸易区（简称“主区”）和对外贸易区分区（简称“分区”），其中分区以企业为主体，每个分区对应一个企业，但一个企业可以拥有多个分区。截至2016年，美国活跃的对外贸易区约为195个，其中分区的总数超过主区。对外贸易区中活跃的制造业有324项，聚集了3300家企业，提供了约42万个就业岗位。

美国对外贸易区的主要经验

便利化且与时俱进的监管机制。美国对外贸易区历经近80年发展仍长盛不衰，究其原因，就是美国在对外贸易区监管制度设计上灵活地将政府的行政监督管理与市场依法运行力量有机地融合到一起，并与时俱进地完善贸易便利化监管机制。美国对外贸易区的宏观管理由对外贸易区委员会和海关等政府机构主导，并创造性地引进了美国对外贸易区协会这一民间行业组织的力量，使其制定的相关政策更加切合实际需要。公共部门和私人机构经批准后均可管理单一的对外贸易区，并自行制定内部管理政策，有效地发挥了市场力量促进对外贸易区内部的自由运行。

完备的准入和退出机制。美国法律规定，设立对外贸易区必须符合公共利益，有利于区域经济发展。由于各种原因暂时停止运营的主区或分区，可以向当地海关与边防局申请进入“休眠状态”。如果某个主区或分区没有必要再继续运营了，受让人可以申请中止并取消该区；受让人申请了对外贸易区的运营权，如在5年内未向海关与边防局申请激活，该区将被终止。这种退出机制使得对外贸易区的发展呈现动态自由配置，从而消除了区的“闲置”或“不足”带来的浪费现象，实现对外贸易区进入与退出的灵活性。

内需与外需并重的发展模式。其他国家尤其是发展中国家建立的大量海关特殊监管区，通常通过免除“再出口”商品关税来促进出口，对内销售则被禁止，主要是“对外”的自由化，即所谓的“一线放开、二线管住”。美国的对外贸易区则不同，不但允许区内商品进入美国国内市场，甚至通过减免关税的方式鼓励区内企业为“美国”制造。比如，通过允许企业按成品缴纳关税来降低“关税倒挂”对内销企业的影响；为区与区之间货物自由转移提供便利以使对外贸易区企业能够灵活地供应国内市场。2016年美国对外贸易区的统计数据显示，进入对外贸易区的货物价值总计超过6100亿美元，其中大约63%的货物来自美国国内。这一比例显示，对外贸易区的活动更加倾向于国内运作而不是对外运作，区内大多数产品仍进入美国市场进行销售。

功能的多样化和强化主导产业的引领作用。美国虽然制定了《对外贸易区法案》，从法律上给对外贸易区在整个框架结构和政策优惠上予以规定，但是各个对外贸易区的申请者可以根据自身和当地的发展特点申请，这就出现了各个功能不同的对外贸易区。这些对外贸易区功能不同，区内的产品类型也不同，贸易区的功能和其地理位置和经济发展特色相结合就出现了多样化发展。同时，不同功能的对外贸易区注重根据自身功能定位选择外部规模效应强的行业作为主导产业，形成主导产业规模巨大、关联产业聚集的产业格局，大大增强了自贸园区的经济实力。

美国对外贸易区发展的相关启示

美国对外贸易区持续几十年仍能保持其吸引力，充分证明了对外贸易区在促进地方经济发展方面的积极作用。尽管发展的阶段和定位有所不同，美国对外贸易区的成熟经验和管理模式仍可给海南自贸试验区的建设提供诸多启示。

加强海南自贸试验区建设的统筹规划，建立灵活高效、与时俱进的监管体制。海南自贸试验区建设应借鉴美国经验，建立灵活高效的监管机制。应利用海南“小政府、大社会”的政治体制优势，充分发挥行业协会和私营部门的积极作用。一方面，可积极考虑加入和引进世界自由区组织等国际性行业组织，更好地融入全球自贸区网络，以便及时借鉴和对标国际领先自贸区管理理念和模式。另一方面，可考虑将符合条件的产业园区委托至国际上经验丰富的专业管理机构或企业进行整体运营，并采取海关委托监管模式，提升园区运作效率。同时，海南自贸试验区的监管体制在设计之初，就应兼具前瞻性和灵活性，充分考虑全球贸易发展和海南自身产业结构调整的趋势，留有足够的空间，可供此后根据自贸试验区发展的实际情况不断进行完善更新，从而确保监管政策的与时俱进。

建立良性的动态考评和退出机制，确保资源高效利用。海南发展基础薄弱，同时作为一个岛屿省份，资源相对受限。为此，资源的集约高效利用对自贸试验区建设的可持续发展至关重要。随着海南自贸试验区建设的推进，各类产业园区和大型项目也争先上马，在严格筛选合适项目的同时，也需设计动态的良性考评和退出机制，针对各类园区和大型项目进行动态跟踪评估，对那些未能如期兑现经济社会效益承诺或土地等资源长期闲置未能得到有效利用的园区或项目，可按事先约定的要求直接关停并收回相关资源，防止资源的浪费和闲置，确保有限的资源都能用到刀刃上。

充分发掘自身优势和特色，实现错位化发展。美国对外贸易区发展历经几十年，仍能有近200家同时保持活跃、百花争鸣，一个主要原因在于各对外贸易区定位差异化，避免了同质竞争。海南自贸试验区的发展需充分借鉴这一经验。一方面，要充分认识海南起步晚、经济基础薄弱、外向依存度低的劣势，在产业定位上主动避免与国内其他11个自贸试验区的正面竞争，而应结合自身独有优势扬长避短，实现错位发展。另一方面，要加强省内各地区发展的统筹，在产业布局上各有侧重，防止出现同一类型项目一哄而上的局面。

兼顾国内外两大市场，重点关注国内和省内市场需求，服务供给侧结构性改革。美国对外贸易区发展的主要特色和成功做法就是不以单纯扩大出口为目的，而是重点关注本土市场需求，通过便利生产要素的自由流动服务国内制造业振兴。中国市场巨大，全世界都在关注中国市场，海南自贸试验区建设在关注国际市场的同时，也不能忽视国内市场，应以海南国际旅游消费中心为抓手，服务供给侧结构性改革，让改革的成果更多地惠及普通民众。为此，海南应通过用足用活国务院赋予的离岛免税、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等特殊优惠政策，引入世界一流的服务和消费产品，满足本国和本省民众消费升级的需求，并借鉴美国经验，利用国外高端产品服务的进入倒逼本土品牌品质升级，增强国内企业的国际竞争力，助力中国经济供给侧结构性改革。H