加强地方人大专门委员会建设的思考

□史胜军

地方人大专门委员会作为地方人大的组成部分，具有机构常设、人员固定以及专业技能较强等优势，其制度的完善和职能的充分发挥，对于实现人民代表大会制度的设计初衷，让权力机关成为名副其实的权力机关，保障人民当家作主，实现国家治理体系和治理能力的现代化有着不可或缺的作用。本文就专门委员会的设置、组成人员及工作机制等进行分析探讨，进而提出相关完善建议，以期能为地方人大专委会建设提供有益参考。

一、地方人大专门委员会的基本情况

（一）地方人大专门委员会历史沿革。1982年12月五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定了全国人大可以设立专门委员会，但是并没有明确省级人大可以设立专门委员会，有代表提出地方人大也应设立专门委员会，当时考虑到各地情况不同，实践经验也不多，未作统一规定。1983年省级人大换届选举后，少数省级人大相继尝试设立了若干专门委员会。1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过修改的地方组织法，将各地人大的探索上升为普遍性规定，其中第三十条首次明确规定部分地方人大可以设立专门委员会。地方组织法的规定和各地的探索，初步明确了地方人大专门委员会的设置原则、人员组成、产生程序、工作任务及其与本级人大及其常委会的关系。1987年尤其是1988年省级人大换届时，多数省、直辖市、自治区人大相继设立了专门委员会。各地专门委员会设置从无到有，数量也在逐届增加。

（二）地方人大专门委员会设置的必要性。首先，设立专门委员会是基于人大及其常委会分工的需要。彭真委员长曾指出：“过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团来，不开代表大会时，则是什么问题都报到人大常委会上来，人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类的讨论，所以工作就不好进行……所以我们才考虑到要设立专门委员会。”对地方人大及其常委会而言，分工的必然性同样要求设立专门委员会，以保证地方人大及其常委会在闭会期间工作的连续性。其次，设立专门委员会便于人大及其常委会工作更加深入细致。地方人代会上全体代表和常委会会议上组成人员不可能对每一项议案、议题都全面掌握情况，加之两种会议时间有限，也决定了对议案、议题无法进行深入细致地审议。随着经济社会快速发展，人大工作内容越来越广泛，也越来越细化，更加专业，所以审议工作要求更广泛的知识面、更多的专业知识。专门委员会的设立，尤其是组成人员的专业性，能够很好地解决这些问题，使工作质量和效率得到提高。

（三）地方人大专门委员会设置的法律依据。1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修正的地方组织法首次规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法规定：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”有立法权的地方人民代表大会据此普遍设立了法制委员会，专司地方性法规草案的统一审议工作。2006年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的监督法，对专门委员会协助人大常委会听取和审议专项工作报告，进行执法检查，审查和批准决算或预算调整草案，规范性文件备案审查，开展质询、特定问题调查等工作进行了规定。2015年8月新修订的地方组织法规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会根据需要可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”

（四）地方人大专门委员会的产生及运行方式。地方组织法第三十条规定：“各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。”“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”这些法律规定表明，地方人大专门委员会是依法产生的人民代表大会常设机构，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，它与常委会办事机构和工作机构有着质的区别。地方人大专门委员会的运行方式，一是举行专门委员会会议，讨论拟定有关议案是专门委员会的基本运行方式。定期召开，或遇重大事项随时召开委员会会议、办公会议，主要是研究部署本委工作，研究审议法律法规、上级和本级人大常委会决定、决议执行情况，办理上级人大专门委员会和本级人大常委会委托事项。二是加强与对口部门联系，沟通协调，掌握情况，通过调查研究、执法检查、听取工作汇报，对“一府两院”的工作进行监督。三是为本级人大及常委会行使权利提供服务，围绕大会和常委会所要审议的议案、议题进行调查研究和督促办理，提出有关意见和建议，为会议提供有效信息服务。

二、地方人大专门委员会运行中几个问题的探讨

（一）地方人大专门委员会制度规范还不够完善。目前，由于有关法律未对地方人大专门委员会详加规范，造成了地方人大专门委员会制度规范缺失的状况。首先，议事规则缺失。地方组织法的规定比较原则，并未触及工作方法及议事规则等内容。虽然部分地方人大在其制定的专门委员会工作规则中对议事规则有所规定，但也较为简单且难以统一。在议事规则缺失的情况下，各地方人大专门委员会职责权限应该依照何种规则界定分配，专门委员会审议结果的法律地位如何，立法听证制度如何落实等诸多问题都已成为地方人大专门委员会发挥职能的阻碍。其次，工作条例缺失。由于地方人大专门委员会工作条例的缺失，地方人大专门委员会的设置、职权范围、工作程序与工作方式等难以明确统一，致使地方人大专门委员会履行职责缺乏机制体制和制度上的保障。

（二）地方人大专门委员会自主性的问题。根据地方组织法规定，地方人大专门委员会是本级人大的常设工作机构，是本级人大的组成部分，产生程序和本级人大常委会是一样的，但是在本级人大闭会期间须受本级人大常委会领导。在这种结构下，专门委员会有可能完全受制于本级人大常委会，甚至从实质上成为本级人大常委会的内部工作机构。专门委员会的正职领导往往由本级人大常委会的副主任兼任，事实上形成了领导与被领导的关系，造成专门委员会运行过程中的“行政化”色彩。另外，专门委员会权力来源是基于地方组织法赋予、本级人民代表大会委托，而专门委员会接受的权力委托是有限的，同样造成其自主性不足的问题。主要表现在：一是不完全的初审权。根据法律规定，专门委员会对本级人大及其常委会所交付审议的议案只能提出审议报告和意见，虽然多数情况下会得到常委会的采纳，但对议案的最终处理必须由本级人大常委会作出决定。二是有限的立法听证权。法律赋予了专门委员会立法听证权，但大多数情况下，听证权必须经本级人大常委会或主任会议批准后方可实施。三是部分权力的缺失。地方人大专门委员会可以在本级人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案，但拟定议案并不等同于提案权，即使理解为提案权，从实际情况看，专门委员会对提案权的运用也很少，同样的问题也体现在质询权、监督权等权力上。

（三）地方人大专门委员会组成人员的问题。专门委员会组成人员数量少，专职比例不高，这是个普遍问题，不需多谈。组成人员来源单一，大部分来源于党政领导，多是组织安排，而非工作上的专业化考量，这种人员组成并不能使专门委员会成为实质上的专业委员会。对于部分专门委员会组成人员来说，进入委员会并不是他们自主性意愿选择的结果，并且从事这项工作几乎没有向上流动的机会，即不能获得政治上的升迁。政治上升迁的不可能性，虚化的政治待遇并没有给他们带来实质性的政治权力，加上年龄大，精力不足，直接影响了专门委员会组成人员工作的主动性和积极性。

（四）地方人大专门委员会工作机构的问题。专门委员会工作机构在协助专门委员会行使各项职责，为专门委员会准备基础性工作方面起到了不可或缺的作用，是专门委员会履职的坚实基础。不过，目前专门委员会工作机构还存在着一些问题，主要有两点：首先，专门委员会工作机构工作人员较少。专门委员会组成人员规模在不断扩大，但委员会工作机构人员却没有增加，除去工作机构领导职务，真正从事具体事务的工作人员太少，加之知识面不够广，专业性不够强，难以完全适应专门委员会开展工作的需要。其次，委员会工作机构实行人事分别管理，缺少必要的制约手段。工作机构的工作，是由委员会管理，而工作人员是依据公务员制度进行管理，其录用、升降、奖惩等均由人大常委会办公厅（室）统一决定，所在委员会没有人事方面最终决定权，约束激励措施不足。

三、加强和完善地方人大专门委员会建设的几点建议

（一）完善地方人大专门委员会的制度设计。地方人大专门委员会设立三十多年来，各地大胆探索，积累了丰富的经验，认真总结这些经验，及时将其上升为法律或法规的条件基本成熟。一是进一步修改地方组织法。具体而言，包括以下几个方面：增设专门委员会专章。在地方组织法中增设专章，对专门委员会设置的原则、前提条件，专门委员会的类型、名称等加以统一规定。规范立法听证制度。建议在地方组织法中细化地方立法听证制度，明确赋予专门委员会履职时举行听证会的权力。明确专门委员会议事规则。如针对专门委员会审议法规案的职权，规定举行听证会为其行使初审权的工作方式之一，并将专门委员会对议案能否列入议程的审查标准在议事规则中加以列明。同时，议事规则应当对会期、出席人数、表决方式、会议决定的执行、各专门委员会之间的联合办公规则均加以规范细化。二是制定专门委员会工作条例。加强专门委员会制度规范，应包括以下几个部分：第一，专门委员会设置目的、名称及职权；第二，专门委员会组成人员数量、产生方式、必备条件、权利义务、奖惩管理等；第三，专门委员会职权的具体事项，如提出议案、审议人大及其常委会交付的报告、起草与本专门委员会职权有关的法律案等；第四，工作形式，包括会议如何展开、出席人数、表决形式等；第五，专门委员会的辅助机构，如办公室、工作室以及这些机构的职责范围。

（二）增加地方人大专门委员会设置的数量。随着我国社会主义民主政治建设特别是全面依法治国进程的加快，地方人大及其常委会担负的立法和监督任务日益繁重。地方人大专门委员会设置数量偏少的现实，与人大及其常委会工作的发展已不相适应。根据实际需要，可以研究和考虑增设预算与审计委员会、法律实施监督和备案审查委员会等专门委员会。还要按照专业分工原则，研究和考虑对现有的个别专门委员会进行科学合理地拆分，使人大专门委员会的数量达到10个以上，以便更好地、更充分地发挥专门委员会的作用。

（三）增强地方人大专门委员会的自主性。从实际情况看，专门委员会的任务目标主要放在协助本级人大常委会开展工作方面，绝大部分事项须向常委会报告，并在得到批准的情况下方可实施，主要精力是承担并完成常委会委托的事项，自主性不足。要发挥专门委员会的主动性和积极性，建议：首先，本级人大常委会副主任不再兼任委员会领导职务，而是从委员会组成人员中产生。其次，对人大专门委员会的权力、行使方式和程序等方面进行具体明确规定，特别是要对专门委员会可独立行使的权力进行清晰界定，使专门委员会在协助常委会开展工作的同时，也能够积极主动地自主开展工作。

（四）优化地方人大专门委员会的人员配置。专门委员会工作具有法定性、专业性、经常性和权威性等特点，保持和发挥好其特点优势，合理选配组成人员就显得十分重要和必要。一是优化组成人员的专业知识结构，既要有大的专业分工，又要有各方面人才，逐步实现专门委员会组成人员的专业化、专职化，以解决目前专门委员会不“专”的问题。二是增加专门委员会组成人员人数，从工作需要和现实情况考虑，可适当增加委员人数，还可参照全国人大专委会的做法，聘请若干不是人大代表的专家学者为顾问，以增强工作力量。三是保证组成人员稳定。应保证专委会组成人员二分之一以上能够任满两届，五分之一以上能够连任三届，使专委会组成人员的年龄结构更为合理，形成老、中、青相结合的梯次结构，这样不仅可以在履职过程中充分反映各年龄段民众的思想，而且为专委会的持续发展提供了保障，从而增强了专委会工作的生机和活力。四是建立组成人员约束激励机制。根据目前专委会专职委员履职现状，建议作出关于严肃会议活动纪律的决定，切实提振精神状态，强化纪律意识，改进工作作风。尽快建立专委会组成人员履职档案，逐步推行专委会组成人员履职情况通报和年终述职制度。降低退休前“缓冲”式安排委员的比例，增加培养“后备式”委员的比例，提升其政治上升空间。

（五）健全地方人大专门委员会工作机构。一是适当增加各专门委员会的内设机构。鉴于专门委员会承担着较重的、广泛的立法和监督等方面的工作，建议在各专门委员会适当增加工作机构的种类和数量，以适应专门委员会工作机构为专门委员会提供更加全面的、深入的、扎实的各项服务性工作的需要。二是适当增加各专门委员会工作机构的人员编制。大幅度地增加工作机构人员编制的数目有一定的困难，可考虑新增加人员实行聘任制的管理方式，根据各专门委员会工作的实际情况进行确定，从政治学、法学、经济学、管理学等专业具有较高学历人员中招聘。三是赋予专门委员会对工作机构人员的人事管理权。委员会工作机构工作人员，特别是领导岗位人选，应征求专门委员会的意见，并赋予委员会对工作人员的德、能、勤、绩考核自主管理权，避免用人单位与人员管理脱节，将人事管理权与使用权统一和衔接起来。