立法中利益博弈机制构建基础探析

□张明敏

立法中的利益博弈是社会和经济发展到一定阶段的必然产物。确认和调整利益关系，实现利益的初次分配，是立法的核心内容。立法直接关系着相关主体利益的配置，立法中利益的冲突和失衡在所难免。利益分配是一种政治，也是一种艺术。利益分配不均，社会就会不和谐，社会秩序的稳定就难以维持。法律在某种程度上讲是一种分配利益的规则，如何有效地合理平衡错综复杂的利益关系及其相互冲突，成为我国立法面临的重要挑战。在制度层面上构建科学的利益博弈机制，是解决利益冲突的重要手段，也是实现公平正义的必然选择。随着市场经济的发展、改革的不断深化和多元化利益格局的形成，构建立法博弈机制的经济基础、政治基础、思想文化基础已日渐成熟。

一、经济基础

经济基础决定上层建筑，利益的多元化是构建立法博弈机制的前提和必要社会基础，为立法利益博弈的存在和发展提供了广阔的土壤。市场经济的发展完善推动了社会利益的分层，进而形成不同的利益群体或利益集团，为社会利益的多元化提供了基础与条件。首先，市场经济体制的确立为利益多元化形成奠定了制度基础。改革开放之前，我国实行计划经济体制，国家以计划的方式对社会资源进行配置，实行的是个人利益要服从于国家和集体利益的位阶模式，强调的是国家利益、集体利益大于个人利益，个人利益的实现只能通过国家和集体利益的配给，个人利益的获得严重依赖于国家和集体的利益的分配，个人利益和国家利益、集体利益具有高度的一致性。这种利益位阶与当时的经济体制是相适应的，具有一定合理性。改革开放之后，我国逐步由计划经济体制转变为市场经济体制，政府对于市场运行只是起着引导和监督的作用，市场成为社会资源调控的主要手段，以竞争的方式决定社会资源的分配成为常态。这种体制下，个体的利益诉求得以释放和鼓励，个人利益不再完全依附于国家利益，利益分化就出现了。由此而生发的利益获得途径的多元化和利益差距的明朗化，导致利益关系和利益矛盾日益复杂化。“法与时转则治，治与世宜则有功。”国家在立法上回应了这一变化，如宪法的修改、物权法的制定，都对个人财产所有权的合法性予以承认并制定了相应的法律保护措施。其次，利益多元化在法律层面上表现为立法中的利益冲突与博弈。市场资源具有稀缺性，而利益主体追求利益的最大化是其天性，这必然带来利益主体之间的利益矛盾。随着我国工业化、城市化进程的明显加快，反映我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式“四个多样化”的利益矛盾更为突出了。法律反映各个阶层的经济关系，是国家运行与管理过程中不可缺少的一个重要部分，而立法又是对利益分配法定化的一种机制，所以各方对于利益的渴求必然表现为立法中的博弈。此外,权利(力)具有扩张性，权利(力)之间具有相互监督和节制的内在需要。在利益多元化的社会中，一方面，各利益主体为维护自身利益，相互之间必然形成一种博弈关系，国家为了维护社会秩序的稳定和利益格局的合理化，需要从源头——立法上加以调控，进行监督和制约；另一方面，利益主体维护自身权益的过程也是权利（力）互相监督和制约及合理抑制权利(力)扩张性的过程，立法层面的利益博弈又正好可以契合这种抑制权利(力)扩张性的需要。因此，这种对于权利(力)扩张性的合理抑制在立法层面来说显得尤为重要。

二、政治基础

社会主义市场经济本质上是法治经济，法治既是市场经济发展的结果，也是市场经济健康发展的重要保障。市场化打破了过去计划经济下的利益一体化，市场化首先导致的结果是利益的多元化，利益多元化导致的结果是要求对多元的利益进行规范，这样的结果最终导致了法治化。完善的法治对于规范市场行为、促进公平竞争、维护市场秩序具有重要作用。以良法促发展、保善治，以法治的方式满足、促进人民群众对美好生活的获得感，以法治的方式建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，从而最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。

（一）公平有效的利益博弈机制是制定良法的必要前提。良法是法治的基础。亚里士多德指出，法治应包括两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。清华大学社会学系孙立平教授指出：“追求利益的能力与权利的失衡，已经开始成为塑造中国利益分配格局和社会结构的一种重要力量和机制。”在一个多元化利益的社会中，立法机构及立法者的职责，就是要通过立法的价值选择把利益的冲突或者失衡控制在公平正义的范围内，使多元利益结构实现有序化。可以说，不从立法上设计这样一种大体保持权利（力）均衡的制度框架，今天相对公平的利益分配格局是很难建立起来的。而且，也正是由于这个制度框架以及所保障的权利（力）均衡，才维护了社会的稳定。公正是良法的精髓，也是一种社会观念形态，是建立在一定基础之上的，经过多元利益主体反复博弈而形成的社会意识形态。约翰•罗尔斯指出，公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡。这种均衡的实现往往要通过不同利益群体的博弈，找到一个兼顾各方利益的平衡点，达成共识，最终形成大家普遍遵守的法律准则。

（二）公平有效的利益博弈机制是落实“主权在民”的重要体现与保障。立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制。在现代法治国家，人权的立法保障是实现司法保障的基本前提和重要条件。因此，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的应有之义，也是立法的终极目标所在。我国是具有中国特色的社会主义民主政治国家。宪法规定，国家的一切权力属于人民。这就是“主权在民”的宪法精神，具体体现为人民群众依法享有对国家机关工作的知情权、参与权、表达权和监督权。法律作为一种“公共产品”，理应具有广泛的民主性和公意代表性，理应强化以民为本的立法理念，广泛吸纳和体现民意，使得各方面的积极性得到充分调动。我国的立法机关，即具有立法权的人民代表大会及其常务委员会是典型的民意代表机构，是传达民意的喉舌和社会各阶层的代言人，有义务构建以人民群众对立法活动的知情权为基础、以参与权和表达权为核心、以监督权为保障的公平有效的利益博弈机制，拓展人民有序参与立法途径，使人民群众的“四权”得到实实在在地体现，这正符合党的十九大提出的“民主立法”的要求。经过这么多年的发展，现在应该说已经形成了具有中国特色的公众参与机制，如包括座谈会、听证会、论证会在内的“三会”制度等。

（三）公平有效的利益博弈机制是促进立法工作水平提升的有效途径。经过市场经济改革，我国已进入了高质量发展阶段，在多数领域里我们的利益调整做得很好，而在有些领域利益调整严重失衡，导致了一些社会矛盾。国家需要通过立法手段对不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力做出制度性安排，而国家的作用则在于充当规则的制定者和冲突的裁决者，即法律就是在各种利益要求都能得到充分表达和相互整合中所达成的一种各方都能够接受的均衡的规则，但必须在利益表达和社会稳定之间取得平衡，底线是社会稳定，上限是利益表达，处于两者之间的就是形成制度化的利益表达机制的空间。这对立法机关以及立法工作者能力与水平都提出了极高的要求，构建公平有效的利益博弈机制是立法机关的应有职责。利益博弈机制，一方面畅通了民意诉求，拓宽了人民群众参政、议政、督政以及民意表达的渠道，促使人大及其常委会更加重视民意，反映人民群众的意愿，围绕群众普遍关心的热点、难点问题开展立法，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益；另一方面，也是民主立法的生动展示，能增强社会对法律法规的认同感，从而有利于法律法规制定后的实施，这将扩大法律法规实施的社会基础，对增强全社会的法治意识、民主意识、树立人大权威也将起到积极的推动作用。

三、思想文化基础

随着社会主义市场经济的不断发展和深入，改革对各种利益的调整正引导着社会向着充满生机和活力的方向发展。利益细胞的激活调动了利益主体的积极性和创造性，使其以极大的热情投入到富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设中去。

（一）利益意识增强。人自身经济地位的独立，也为思想独立奠定了物质基础。社会发展不但推动了政治文明的进步，也促使人们对社会提出了更高的要求，不仅要求物质利益、精神文化利益，而且还要求政治利益，对立法、公共政策的要求越来越高。利益意识增强主要体现在两个方面：一是利益意识的觉醒。利益意识觉醒是利益结构变化的内在动力和实际开端。利益意识的觉醒使人们产生了利益饥渴现象，从而导致社会利益关系的一系列重大变化。特别是人们在重视经济利益的同时,开始重视对政治利益和文化利益的主动诉求，关注自我利益的意识越来越强，越来越重视利益与政治(政策)之间的关系。利益意识从物质利益、精神文化利益向政治利益的转向，对立法、公共政策提出了更高的要求。二是利益的法律保护意识增强。一方面是主观方面,具体表现为各个利益主体主观维权意识的增强，各利益主体，无论是公权力或者私权利主体都认识到自身合法利益诉求不应该受到侵犯。虽然权利 (力)在其地位和所掌握的资源上有着很大的差异，但是这并不能影响两者在保护利益意识方面的增强。例如，在许多重要法律法规的制定和修改过程中已经形成冲突，有的还很尖锐。另一方面是客观方面，随着经济体制和分配体制改革的深入，社会摆脱了单纯强调国家、集体利益的局面，利益多元化和尊重正当利益的观念得到了释放与培养。无论是作为公权力的一方，还是私权利的一方,都认识到维护自身合法权益是天经地义的事情。

（二）利益表达的政治效能感增强。我国公民利益表达的政治效能感正在不断增强。首先，政治环境的宽容程度、民主程度、公正程度和平等程度在不断提高，个人具有了更为自由的活动空间；其次，长时期的改革开放也使人们心理承受能力不断增强，在利益表达目标的确定上，追求所能达到的基本满意状态成为普遍共识；再次，随着我国政治民主和政治参与的发展，很多公民的政治实践经验得到了丰富。选择何种渠道能最方便、最快捷、最有效地实现目标而不使自己的表达成为无效表达，许多公民和社会群体在实践中已经有了较为明确的意识和认识。

（三）监督的意识与能力增强。经济的发展和人们思想政治觉悟水平的提高，使公众参与监督的意识与能力大大增强。当法律政策过分偏向于特殊利益时，立法机关面对公众及大众传媒的舆论压力，在一定程度和范围内还是有能力把政策朝公共利益方面摆正。